Государственный финансовый контроль статистика. Модернизация системы государственного финансового контроля в казначействе россии

Органы финансового контроля обеспечивают соблюдение законодательства в области экономических отношений. Без органов финансового контроля невозможно эффективное функционирование народного хозяйства, поскольку они обеспечивают согласованность интересов бюджетной системы и частного хозяйственного сектора экономики.

Состав органов финансового контроля в РФ

Осуществляющие финансовый контроль в РФ органы указаны в п. 2 Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095. На данный момент финконтроль осуществляют:

• Счетная палата РФ;
• ЦБ РФ;
• Минфин РФ;
• ФНС РФ;
• Федеральная таможенная служба.

До 2000 года в этот перечень входила Федеральная служба РФ по валютному и экспортному контролю, однако впоследствии она была ликвидирована, а ее полномочия перешли к Минфину РФ и Министерству экономического развития.

Перечень контролеров не ограничивается приведенным списком, функции органов финансового контроля могут исполнять иные госучреждения при условии, что в их ведении находится поступление и расходование средств бюджета (п. 2 указа № 1095). В субъектах РФ и муниципалитетах местные органы могут формировать свои органы финансового контроля , это могут быть территориальные счетные палаты, особые депутатские группы.

Для решения определенных вопросов в сфере формирования и использования госбюджета некоторые надзорные функции могут исполнять органы прокуратуры, МВД, ФСБ. В то же время нужно понимать, что для данных структур подобные функции не являются основными и их участие в контрольных процедурах зачастую сводится к взаимодействию с иными участниками процесса.

Согласование действий учреждений финансового контроля

Как сказано выше, деятельность силовых структур лишь в малой доле связана с надзорными функциями в области государственных финансов. Основная работа в данной области, на основании п. 2 указа № 1095, проводится иными специализированными учреждениями. Но силовые ведомства участвуют в коммуникациях с органами государственного финансового контроля .

Примером такого взаимодействия служит право, закрепленное в п. 7 разд. II приказа Минфина РФ, МВД РФ, ФСБ РФ от 07.12.1999 № 89н/1033/717, согласно которому правоохранительные органы могут требовать создания проверяющих комиссий для проведения надзорных действий в компаниях, независимо от их организационно-правовой формы.

Более того, п. 3 приказа Генпрокуратуры РФ и Росфиннадзора от 15.04.2014 № 162/117 предусматривает обязанность Росфиннадзора по инициативе прокуратуры проводить инспектирование структур, имеющих отношение к формированию, использованию или распределению средств государственного бюджета, а также участвовать в операциях, связанных с движением госимущества.

Возможно взаимодействие и между органами, не относящимися к правоохранительной системе. Разрешен, на основе ст. 2 соглашения ЦБ РФ от 29.06.2010 № 01-15/3182 и ФНС РФ № ММВ-27-2/5, обмен информацией между Банком РФ и органами ФНС. В качестве возможных данных может выступать перечень банков, для которых ЦБ установил какие-либо ограничения на операции. Представители налогового ведомства могут делиться данными о нарушениях банков при осуществлении переводов на счета казначейства и при иных транзакциях, связанных с перемещением бюджетных средств.

Группировка органов, осуществляющих финансовый контроль в РФ

Органы финансового контроля можно классифицировать следующим образом:

• Контрольно-счетные учреждения, организуемые на законодательном уровне, к ним относится Счетная палата РФ на федеральном уровне и подобные органы на местах.
• Контрольно-ревизионные органы от исполнительной власти. В качестве примера можно привести Минфин, Росфиннадзор, Федеральное казначейство, ФНС РФ и Росфинмониторинг.
• Контрольно-ревизионные органы, формируемые на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.
• Банк РФ со всеми входящими в его состав подразделениями.

Поскольку характер работы каждого из указанных объединений имеет свои особенности, их следует изучить подробнее.

Деятельность Счетной палаты РФ как инструмента контроля государственных структур

Счетная палата РФ - один из основных органов финансового контроля . Она работает на постоянной основе, создается при содействии обеих палат парламента - Совета Федерации и Государственной думы. Счетная палата должна сдавать отчеты в законодательные органы РФ, в ее функции входят:

• надзор за осуществлением расходов бюджета;
• проверка использования средств из внебюджетных фондов;
• контроль за направлениями использования госсобственности;
• анализ проектов законодательства и нормативно-правовых актов, относящихся к использованию средств бюджета и внебюджетных фондов;
• оценка проектов бюджетов перед их утверждением в ГД РФ.

Основные задачи, которые решает счетная палата как орган финансового контроля :

• надзор за использованием средств и проведение инвентаризаций;
• оценка и анализ операций с бюджетными средствами и их последствий;
• предоставление информации заинтересованным лицам.

Большинство ревизий осуществляется на местах, т. е. на тех территориях, где происходит распределение бюджетных средств. Результаты пересчетов и выводы по результатам проверок оформляются в формате отдельного заключения. Роль данного органа финансового контроля в процессе составления государственного бюджета включает следующие направления работы:

• оценка обоснованности статей расходов и эффекта, получаемого от реализации проектов;
• выявление ключевых показателей и допустимых параметров формирования денежных фондов.

Помимо этого сотрудники ведомства оказывают помощь в проработке вопросов финансовой политики государства и совершенствования бюджетного законодательства. Кроме того, они привлекаются для анализа межправительственных соглашений в области экономики и финансов с другими государствами.

На территории субъектов РФ формируются региональные службы Счетной палаты РФ. Их задачи схожи с целями федерального ведомства, однако решаются они только в рамках территорий. В частности, их работники оценивают источники поступления бюджетных средств и наиболее рациональные варианты их использования, осуществляют надзор за исполнением планов государственного финансирования важных хозяйственных проектов, прорабатывают оптимальные возможности осуществления расходов местных бюджетов.

Органы государственного финансового контроля в исполнительной власти

Помимо счетной палаты существует целый ряд ведомств, осуществляющих контроль в области государственных финансов. Наиболее значимыми с позиции влияния на экономические процессы среди них являются:

• Министерство финансов РФ;
• Федеральная налоговая служба;

• Росфиннадзор;
• Росфинмониторинг;
• Федеральное казначейство.

Минфин, строго говоря, не является органом, непосредственно исполняющим контрольные функции, однако он может выполнять отдельные поручения президента или правительства в данной сфере и, являясь одним из основных регулирующих органов в области финансов, контролирует деятельность иных учреждений, непосредственно осуществляющих надзорные функции.

Одним из таких органов финансового контроля является ФНС, курирующая законность деятельности фирм в области налоговых и бюджетных правоотношений. Одной из ее главных задач является обеспечение своевременного и полного исполнения хозсубъектами обязательств перед бюджетом в части предусмотренных платежей и сборов. Кроме того, ФНС контролирует правильность составления соответствующих отчетных документов.

Следующим ведомством, напрямую подконтрольным Минфину РФ, является Росфиннадзор. В область его интересов входят процедуры государственного финансирования, порядок реализации бюджетной дисциплины, а также деятельность участников валютного рынка. К частным вопросам, которыми занимается данное госучреждение, относятся:

• порядок использования средств бюджета;
• обоснованность выдачи субсидий, субвенций, кредитов;
• мониторинг соблюдения финансового, бюджетного законодательства, наказание нарушителей.

Служба финансового мониторинга как орган финансового контроля была создана не так давно, однако в связи с тем, что подчиняется она напрямую Президенту РФ, ее влияние не стоит недооценивать. Ее сотрудникам вменено в обязанности изучать все многообразие происходящих на рынке сделок с целью выделения тех, что:

• носят противозаконный характер;
• направлены на подрыв устойчивости финансовой системы государства;
• служат для снабжения деньгами экстремистских организаций.

Сотрудники Росфиннадзора также наделены правом привлекать к ответственности субъектов, осуществляющих незаконную деятельность.

Федеральное казначейство - еще один орган, находящийся в подчинении Минфина РФ. Оно также непосредственно задействовано в процедуре контроля за расходованием бюджетных средств и обеспечением соответствия их направленности целям, стоящим перед государством. Оно наделено полномочиями пресекать незаконные операции в области использования средств бюджета, а также оказывать воздействие на лиц, нарушающих действующее законодательство в данной области.

Региональные и местные структуры финансового контроля

Как отмечалось ранее, органы финансового контроля создаются и на уровне территориальных образований РФ. Существующее законодательство предполагает разделение в работе федеральных, региональных и местных властных структур. В то же время создаваемые в рамках полномочий региональных и местных правящих структур надзорные органы имеют идентичные с их вышестоящими коллегами цели: контроль за рациональным и целевым использованием средств бюджета. Даже в области применяемых при контроле рычагов воздействия органы финконтроля федерального и местного уровня достаточно схожи.

В то же время на муниципальном уровне в силу особенностей организации бюджетных процедур могут применяться специализированные методы решения задач. Нередкими бывают случаи, когда одинаковые задачи ставятся перед смежными учреждениями финансового контроля, однако в этом случае местными властями создается соответствующая правовая основа.

В процессе осуществления своих функций местные органы финконтроля могут привлекать независимых экспертов: некоммерческие компании, аудиторов, общественные объединения.

Банк РФ как субъект финансового контроля

Деятельность ЦБ РФ в данной области имеет довольно узкую направленность и сосредоточена прежде всего на обеспечении законности денежных, кредитных операций, устойчивости отечественной денежной единицы, расчетных отношений, курсов валют.

Перечень функций ЦБ РФ как органа финансового контроля :

• поддержка устойчивого курса рубля, его покупательной способности без значимых резких отклонений;
• оптимизация работы банковского сектора;
• осуществление расчетных операций внутри страны на достойном уровне;
• кредитование банков;
• лицензирование банковской деятельности;
• издание локальных нормативных актов в области банковского регулирования.

Перечень проблем, которые систематически приходится решать главному банку страны:

• создание и совершенствование процедур в области денежно-кредитного обращения;
• контроль денежной массы, ее регулирование;
• рациональное использование ключевой ставки как значимого фактора экономического развития;
• создание условий для эффективной организации расчетных процедур внутри страны;
• прогнозирование изменений экономической системы страны, влияющих на устойчивость и развитие денежно-кредитной политики.

Посредством своей деятельности Банк РФ воздействует на экономических субъектов, способствуя исполнению ими федеральных законов, приказов, различных нормативно-правовых актов, издаваемых правительством или его учреждениями.

Осуществление надзорных функций Центральным банком - крайне важный фактор результативности всей его деятельности, поскольку принять регулирующий акт недостаточно, необходимо обеспечить его корректную и своевременную реализацию в финансово-кредитном секторе.

Одна из основных задач Центробанка - мониторинг соответствия деятельности банков законодательству РФ.

Компетенция ЦБ РФ в области контроля внебанковского сектора

Полномочия ЦБ не ограничиваются только надзором за деятельностью профильных структур, у него имеются права регулирования в некоторых других сегментах народного хозяйства.

Еще в 2012 году подобные операции выполняло отдельное ведомство - Федеральная служба по финансовым рынкам. Но с 2013 года она была распущена, а ее функции перешли к ЦБ РФ.

Отрасли и виды компаний, подпадающие под юрисдикцию Банка РФ:

• страховой сектор;
• фондовые рынки;
• инвестиционные группы;
• негосударственные пенсионные фонды;
• биржевая деятельность;
• работа бюро кредитования;
• кредитные жилищные кооперативы;
• сфера платежных сервисов;
• микрокредитные компании.

Их работу необходимо оценивать не только в области соблюдения финансового права, но также исходя из положений Гражданского и Налогового кодексов. В подобных случаях ЦБ осуществляет свою деятельность совместно с иными смежными контролирующими структурами.

***

Перечень органов финансового контроля довольно широк. Он не ограничен только учреждениями федерального уровня, достаточно большой спектр полномочий в данной области предоставлен региональным и местным властям.

В процессе перехода экономики России к рыночным механизмам хозяйствования, к рыночному финансово-экономическому регулированию товарных и денежных потоков особое место занимает создание эффективной системы государственного финансового контроля.

Государственный финансовый контроль служит одной из главных предпосылок качественного преобразования процесса управления экономикой в целом, ее развития и стабилизации. Финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение развития общественного и частного производства, ускорение темпов модернизации промышленности, развитие научно-технического прогресса, повышение качества и объемов выпускаемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг.

Финансовый контроль является составной частью единого механизма государственного контроля, без осуществления которого невозможно нормальное функционирование экономики и финансовой системы. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства, своевременности и полноты мобилизации государственных ресурсов, законности доходов и расходов всех звеньев государственной финансовой системы, соблюдения правил учета и отчетности, выполнения обязательств перед бюджетом и государственными внебюджетными фондами, а также под держания правопорядка в сфере финансов в целом. Государственный финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Основные задачи государственного финансового контроля в России:

Проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;
проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;
проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств;
выявление внутренних резервов производства;
устранение и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.

Органы государственного финансового контроля РФ

Государственный финансовый контроль проводят органы законодательной и исполнительной власти.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие формы финансового контроля:

Предварительный контроль в процессе рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете и по другим финансовым вопросам;
текущий контроль при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов, налогового законодательства и других финансовых вопросов на заседаниях комитетов, комиссий, во время парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Для осуществления финансового контроля со стороны представительных органов власти созданы специальные структуры. Например, парламентский контроль на федеральном уровне осуществляют комитеты и комиссии Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ, Счетная палата РФ.

Особое место в проведении парламентского контроля отводится Счетной палате РФ, которая функционирует в соответствии с Федеральным законом № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Контролю по линии Счетной палаты РФ подлежат все государственные органы и учреждения (включая ЦБ РФ), а также все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности, муниципальные органы, общественные организации, использующие средства федерального бюджета.

В субъектах РФ имеются контрольно-счетные палаты, выполняющие функции, схожие с функциями Счетной палаты РФ.

Счетная палата РФ проводит глубокие проверки достоверности отчетов об использовании средств федерального бюджета. О результатах проверок она информирует Федеральное Собрание РФ, а по выявленным фактам разворовывания или нецелевого использования бюджетных средств направляет представления соответствующим следственным органам (Генеральной прокуратуре РФ, Следственному комитету РФ) для привлечения виновных к ответственности по закону.

Счетная палата РФ перешла от обычных контрольных проверок и ревизий к так называемому аудиту эффективности - новому для России направлению финансового контроля, в процессе которого главное внимание уделяется не только и не столько выявлению законности совершаемых финансовых операций (что само по себе очень важно), но и эффективности произведенных расходов и их оправданности. Понятно, что переход к аудиту эффективности требует высокого профессионализма аудиторов Счетной палаты РФ, всех ее специалистов.

Президентский контроль за финансами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе РФ кандидатуры для назначения на должность председателя ЦБ РФ. Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ как структурное подразделение Администрации Президента РФ.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль непосредственно, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им структур, в том числе и финансовых.

Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, подведомственных ему финансовых органов, вопросы бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, единой политики в области финансов, денег, кредита.

Основным органом правительственного финансового контроля является Министерство финансов РФ, осуществляющее не только разработку финансовой политики, но и непосредственный контроль за ее реализацией. Минфин России осуществляет финансовый контроль в процессе разработки и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, контролирует организацию денежного обращения, состояние государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, использование кредитных и валютных ресурсов, а также государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ, другие вопросы функционирования государственной системы.

По результатам контроля Министерство финансов РФ вправе: требовать устранения выявленных нарушений; ограничивать и приостанавливать финансирование из федерального бюджета организаций и учреждений, допустивших незаконное расходование средств; взыскивать государственные средства, использованные не по назначению, с наложением штрафов.

Контрольные полномочия Минфина России распространяются только на средства федерального уровня, так как бюджетное законодательство Российской Федерации предусматривает финансовую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований.

Федеральная налоговая служба и налоговые инспекции на местах осуществляют функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет всех налогов и других платежей. Эта служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, а также обеспечивающим представление в делах о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов РФ.

Свою деятельность она осуществляет через территориальные органы - налоговые инспекции, которые выполняют следующие основные функции:

Обеспечивают собираемость налогов и поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ;
осуществляют возврат излишне взысканных и уплаченных налогов в бюджет;
проводят проверки налогоплательщиков;
ведут учет плательщиков в бюджет, контролируют правильность начисления платежей организациями и гражданами, а также поступление платежей в соответствующий бюджет;
контролируют своевременность представления плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, расчетов, деклараций, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет;
ежемесячно представляют финансовым органам и органам Федерального казначейства сведения о суммах фактически поступивших налогов и других платежей в бюджет.

Федеральная таможенная служба несет ответственность за поступление таможенных пошлин и обязана:

Проводить проверки по налогам, взимаемым таможенными органами;
проверять документы, связанные с исчислением и уплатой налогов, взимаемых таможенными органами;
приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках при неисполнении или ненадлежащем исполнении ими налогового законодательства;
проводить взимание недоимок по налогам, а также сумм штрафов, предусмотренных налоговым законодательством.

Таможенные органы осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства при пересечении товарами границ Российской Федерации, правильностью исчислений и уплатой таможенных пошлин.

Ответственные контрольные функции возложены на Федеральную службу по финансовому мониторингу, которая является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Эта служба собирает, обрабатывает и анализирует информацию об операциях с денежными средствами и иным имуществом, подлежащим контролю (в настоящее время это операции на сумму свыше 600 тыс. руб. каждая). Такую информацию обязаны предоставлять этой службе все банки и другие кредитные организации, страховые компании, ломбарды, почтовые отделения. При наличии оснований, свидетельствующих о том, что операции связаны с отмыванием доходов, полученных преступным путем, или с финансированием терроризма, Федеральная служба по финансовому мониторингу направляет информацию соответствующим правоохранительным органам.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности), в том числе по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации, деятельности товарных бирж, биржевых посредников. Эта служба обеспечивает государственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Особая роль в осуществлении государственного финансового контроля принадлежит Центральному банку РФ, который организует и контролирует денежно-кредитные отношения, осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков.

Проблема развития и совершенствования государственного финансового контроля в условиях формирования рыночных отношений приобрела сегодня для российского государства одно из важнейших значений.

В последние время предпринимаются усилия, направленные на повышение роли государства в регулировании экономических отношений, создании современного рынка товаров, работ и услуг и его социальной направленности, построении системы государственного контроля за полной и своевременной уплатой налогов, сборов, пошлин, формирования и исполнения реального государственного бюджета для создания в целом условий устойчивого развития экономики, ее финансово-кредитной сферы.

В настоящее время в стране действует более 260 федеральных законов, указов, постановлений, в которых в той или иной степени регулируется контрольная и надзорная деятельность. Контроль проникает, по существу, во все сферы правоотношений, затрагивает интересы миллионов людей и десятков тысяч предприятий.

Однако необходимо отметить, что эффективность конкретных направлений государственного регулирования экономических отношений, требует наличия адекватной современным реалиям нормативно-правовой базы и других эффективных механизмов правового регулирования системы государственного финансового контроля.

В первую очередь, обращает на себя внимание то, что в России до сих пор не создана четкая иерархическая структура органов финансового контроля, не образована построенная на принципе федерализма их единая система, не установлены механизмы взаимодействия между ее элементами, а также существуют пробелы в определении компетенции государственных органов финансового контроля. Например, в Конституции РФ есть лишь упоминание о Счетной палате (п. 5 ст. 101) как высшем органе парламентского финансового контроля и ничего не сказано о контрольных полномочиях органов исполнительной власти. В настоящее время из всех многочисленных органов государственного финансового контроля только Счетная палата РФ осуществляет контроль на основе Федерального закона «О Счетной палате РФ».

Отсутствие законодательного закрепления места и роли каждого органа государственного финансового контроля порождает многочисленные коллизии в разграничении сфер деятельности между контрольными органами, ведет к нерациональному разделению обязанностей и перекладыванию ответственности.

Необходимо достичь единообразия в понятии правового статуса высших органов финансового контроля, которое должно быть отражено в акте общефедерального значения, регламентирующем основы образования и функционирования контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля высвечивает ряд причин, ее обусловливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм; несогласованность нормативно-правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой. Для примера достаточно отметить, что ни в одном нормативно-правовом акте не закреплено даже определение самого понятия государственного финансового контроля.

Следует отметить, что нормы действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не справляются с этой задачей.

Необходимо отметить, что Уголовный кодекс РФ не уделяет должного внимания проблемам ответственности за преступления в финансовой сфере. Так, только незаконное получение кредита и злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности законодатели признали преступлениями по финансовой части в сфере экономической деятельности.

Можно сделать вывод, что необходима качественная переработка действующих правовых норм в сфере регулирования финансового контроля, устранение несогласованностей и противоречий правового регулирования системы органов государственного финансового контроля, восполнение пробелов и отмена устаревших норм.

Сегодня одним из проблемных вопросов осуществления финансового контроля является оценка его эффективности. Эффективность контроля - это соотношение достигнутого конкретного результата (возмещенного ущерба) к затратам на его проведение. Эффективность финансового контроля зависит от его результативности, действенности и экономичности.

Под результативностью контроля понимают совокупность объективных последствий контроля, оказанных на содержание деятельности проверяемого объекта или должностного лица. К числу основных показателей результативности работы органов финансового контроля, следует отнести: выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению или неэффективно использованных; количество средств, использованных с нарушениями законодательства; количество подготовленных представлений и предписаний.

К сожалению, до настоящего времени в законодательстве Российской Федерации отсутствуют критерии оценки результативности, действенности и экономичности контрольных мероприятий, а в практической деятельности контрольных органов данные оценки сводятся к формуле: «количество средств, затраченных на содержание органа финансового контроля, к общей сумме финансовых нарушений, выявленных в результате проведенных контрольных мероприятий».

Поэтому существующую сейчас в стране систему органов государственного финансового контроля трудно назвать эффективной.

В целях решения этих проблем государству очень важно решительно покончить с первейшими источниками криминализации экономики: коррупцией, хищением и разбазариванием государственных средств, воплотить в жизнь демократические принципы управления общественной собственностью.

СОСТОЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
УДК 338/336

Пилипенко Инна Сергеевна,
Ростоский Государственный Экономический Университет (РИНХ)
студент Факультета Экономика и Финансы
г. Ростов-на-Дону, Россия

STATE OF THE STATE FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION: PROSPECTS OF DEVELOPMENT

Pilipenko Inna Sergeevna,
RSEU «RINH»
Student Faculty of Economics and Finance
Rostov-on-Don, Russia
E- mail: [email protected]

АННОТАЦИЯ:

В статье анализируется развитие государственного финансового контроля. Раскрывается актуальность, проблемы и предлагаются методы решения. Представлены результаты работы Счетной палаты.

ANNOTATION:

The article analyzes the development of state financial control. Reveals the relevance, problems and solutions are proposed. The results of the work of the Accounting Chamber are presented.

Ключевые слова: государственный контроль, финансовый контроль, Счетная палата, закупки
Key words: State control, financial control, Accounting Chamber, procurement

Современные проблемы функционирования финансовой системы России обусловливают возрастающее внимание учёных и практиков к вопросам оптимизации расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, что будет способствовать динамичному социально-экономическому развитию страны. В этой связи особую актуальность приобретает необходимость формирования эффективной системы государственного финансового контроля. Одним из элементов, способствующих эффективному функционированию системы государственного финансового контроля является финансовый контроль в сфере государственных и муниципальных закупок.
Следует отметить, что механизм государственных закупок считается априори антикоррупционным, направленным на оптимизацию бюджетных расходов и, соответственно, их эффективное и результативное использование, а также стимулирование повышения производительности труда в различных сферах экономики на принципах конкуренции. Вместе с тем, как показывает исследование, данный механизм может иметь и обратное действие и служить прикрытием для недобросовестных операций с бюджетными средствами, использование методов неэффективного хозяйствования и пр. То есть, само по себе использование данной формы организации финансово-хозяйственной деятельности с участием государственных и муниципальных органов власти, выступающих заказчиками, не гарантирует защиту общества и хозяйствующих субъектов от коррупции, а напротив – в определённых случаях может служить связующим звеном между бюджетным финансированием проектов и связанных с этим мошенничеством, взяточничеством, нецелевым использованием бюджетных средств, а также административными барьерами.
По итогам 2016 года Счетная палата сообщила, что количество выявленных нарушений, допущенных при расходовании средств из бюджета, выросло на 87% по сравнению с 2015 годом. Общий объем средств, использованных неэффективно, не по назначению, с превышением полномочий и злоупотреблением составил 965,8 млрд рублей.
Только в сфере госзакупок было неправомерно израсходовано 541,3 млрд рублей - более 56% от всего объема нарушений. Еще 1,1 млрд рублей ушел не на те цели, на которые выделялись средства. А 33,3 млрд рублей оказались израсходованы неэффективно.
Кроме того, по итогам проверок Счетной палатой отмечен ряд положительных изменений в части реализации 44-ФЗ, в том числе рост относительной экономии по результатам закупок для федеральных и муниципальных нужд - 8,8% (по итогам 2016 г. - 7,6%). Также произошел рост объявленных закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций - на 35% (объявлено в 2016 году на сумму 1,9 трлн. рублей).
Среди отрицательных моментов реализации 44-ФЗ отмечается отсутствие на протяжении двух последних лет роста показателей конкурентности закупок (среднее количество участников закупок - три заявки на один лот).
Причины, по мнению Счетной палаты, - постоянно меняющееся и сложное законодательство о контрактной системе, что затрудняет правоприменительную практику, а также затянувшийся переход на электронные конкурсы и запросы котировок.
Мониторинг также выявил ряд проблем при планировании, нормировании и обосновании закупок. Так, планы закупок не стали в полной мере источником обоснований бюджетных ассигнований на закупки при формировании бюджета на 2017−2019 гг .
Сохраняется значительный разброс предельных цен на одноименные товары у различных федеральных органов исполнительной власти (от 4 до 37,5 раза).
По-прежнему выявляется значительное количество нарушений при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов.
Кроме того, выявлены коррупционные риски, связанные с установлением необоснованного размера аванса по долгосрочным контрактам, условия которых не предполагают выполнения значительного объема работ в первые годы строительства. Ситуация позволяет подрядчикам размещать большую часть полученных средств от заказчика в банках для получения процентного дохода.
Что касается корпоративных закупок (223-ФЗ), то здесь положительных изменений пока не отмечено, коррупционные риски сохраняются .
По итогам проведенного мониторинга Счетная палата предлагает провести анализ предельных цен на закупаемые товары, работы, услуги и принять меры по сокращению их значительного разброса, закрепить за правительством РФ полномочие по изданию нормативного правового акта о порядке авансирования госконтрактов, а также внести изменения в 223-ФЗ , устанавливающие исчерпывающие перечни конкурентных способов осуществления закупок.
Неэффективное использование бюджетных средств и огромные зарплаты чиновников обнаружила Счетная палата при проверке федеральной целевой программы по развитию Крыма и Севастополя. Как сообщило издание «Коммерсантъ», в Белом доме уже знают о проблемах и потребовали исправить все недочеты в управлении реализацией ФЦП.
Счетная палата, проверив ход реализации ФЦП «Социально-экономическое развитие Крыма и Севастополя до 2020 года», сообщила о неэффективной работе дирекции по управлению ФЦП. Ведомство установило, что в Крыму наблюдается очень низкий процент освоения бюджетных средств (23,6% в 2015 году и 63% в 2016 году) и слабое привлечение внебюджетных средств (6 и 2,6% за два года).
В целом, за три последних года на содержание и развитие Крыма из федерального бюджета было потрачено около 470 млрд рублей.
С этой точки зрения перспективным направлением научного поиска представляется изучение роли государственного финансового контроля в нивелировании указанных недостатков системы государственных (муниципальных) закупок.
В 2014 году произошли коренные изменения в системе государственных и муниципальных закупок. С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заменил Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако, только в основной закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с момента его принятия четыре года назад изменения вносились 38 раз, то есть практически по 10 в год, и большинство из них было направлено на «совершенствование» и «повышение эффективности» финансового контроля . Таким образом, контрактная система в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд уже на начальных этапах своего применения столкнулась с определенными проблемами:
1) Технические: значительное количество жалоб, связанных с неудовлетворительной работой портала закупок и существование погрешностей в формах документов. Системы автоматизации не успевают за изменениями в нормативно-правовой базе . Именно поэтому для обеспечения эффективной работы контрактной системы необходимо способствовать скорейшему развитию автоматизации официального сайта и региональных систем.
2) Организационные: слишком много времени требуется для того, чтобы оформить размещение обычной закупки . Одно лишь определение начальной максимальной цены контракта посредством официального сайта занимает до получаса. На практике же одна закупка может включать не один десяток позиций. Законом № 44-ФЗ предусмотрен каталог товаров, работ, услуг. Официально опубликовали постановление Правительства от 8 февраля 2017 г. № 145. Им утверждены Правила формирования, ведения и использования каталога товаров, работ, услуг. Документ вступил в силу с 10 февраля 2017 года, за исключением некоторых его положений, которые начнут действие позже – 1 марта или 1 октября 2017 года .
Каталог товаров, услуг и работ представляет собой перечень товаров, работ и услуг, систематизированный по кодам на основе ОКПД2. Заказчик получает из нее справочную информацию о требованиях к закупке каждого товара, работы, услуги..
Внедрение такого каталога позволит повысить эффективность использования контрактной системы.
По мнению автора, с целью совершенствования ныне действующей системы государственного финансового контроля в сфере государственных закупок необходима целостная модернизация государственного управления госзакупок с учетом всех аспектов: нормативного, процессуального и структурного. В этой связи необходимо:
1. Установление формальных правил процедуры контроля: определение перечня документов, применяемых при осуществлении контроля. Первичными являются обеспечивающие документы: приказ о проведении проверки, уведомление о проведении проверки и т.п. В перечень документов следует включить не только источники необходимые для проверки нарушений, но и характеризующие причины;
2. четкое установление полномочий и прав органов, осуществлявших контроль. Особо следует формализовать действия по передаче документов, о порядке работы с ними и пр.;
3. регулярный мониторинг деятельности заказчиков;
4. оптимизацию взаимодействия контролирующих органов;
5. обеспечение рабочего процесса контроля . Реформа системы закупок должна обеспечить системность контроля. Поскольку имеются затруднения на этапе планирования бюджетов закупок; невозможно проконтролировать создание условий для обеспечения справедливости, открытости и высокой конкуренции, которые будет способствовать получению оптимальных цен; невозможно своевременно проконтролировать соответствие требования законодательства сопроводительных документов (извещений, документаций, разъяснений, протоколов), по причине отсутствия самого механизма подобного контроля, закрепленного в нормативном правовом акте, зачастую, отсутствия планов-графиков закупок;
6. четкое разделение функций по осуществлению мероприятий государственного финансового контроля. Прежде всего, необходимо разработать единый документ о порядке взаимодействия всех органов, уполномоченных на осуществление контроля;
7. он-лайн ресурс для оценки национальных систем государственных закупок, который дает возможность правительствам идентифицировать слабые стороны национального регулирования на всех этапах проведения государственных закупок .
Резюмируя выше изложенное, можно сделать вывод о главных направлениях модернизации сферы государственного финансового контроля над государственными закупками:
совершенствование нормативной деятельности;
оптимизация взаимодействия контролирующих органов;
обеспечение рабочего процесса контроля
Также добавим, что от эффективности осуществления государственных закупок зависит успешность функционирования экономики в целом. Однако чрезвычайно важно правильно понимать термин «эффективность». В России понятие «эффективность» практически сведено к экономии, которая, помимо прочего, часто оказывается мнимой. Механизм государственных закупок позволяет обеспечить эффективное расходование бюджетных средств в условиях финансовой нестабильности, обеспечивая наибольшую прозрачность проведения процедуры торгов. Вместе с тем, в данной отрасли имеется ряд проблем, решение которых на региональном уровне позволит обеспечить снижение бюджетных расходов и максимизацию положительного эффекта от их использования.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Финансовый контроль — это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации.

Предметом финансового контроля являются хозяйственные операции, то есть любые действия, приводящие к изменению стоимости имущества любого вида или обязательств любого вида.

Объект финансового контроля — денежные отношения. Объектами финансового контроля являются все без исключения участники бюджетного процесса , а также иные получатели средств из бюджета . При этом необходимо учитывать, что к объектам государственного и муниципального контроля могут попасть также организации, не являющиеся бюджетными. В частности, согласно пункту 1 статьи 269 БК РФ главные распорядители бюджетных средств имеют право проводить проверки подведомственных государственных (муниципальных) унитарных предприятий . Вправе они также проводить проверки и иных организаций из числа получателей субсидий и субвенций.

Таким образом, объектами контрольных мероприятий могут выступать:

• государственные и территориальные органы государственной власти
• органы местной власти и их структурные подразделения;
• учреждения и организации всех форм собственности , финансируемые за счет бюджетных средств или получающие государственную помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций, трансфертов и т. п.;
• акционерные и иные организации с государственным участием;
• государственные внебюджетные фонды.

Главная цель государственного финансового контроля — обеспечение соблюдения требований действующего законодательства в области финансовой деятельности, максимизация поступления денежных средств в казну, недопущения их нецелевого использования, эффективное использование финансовых ресурсов и получение наибольшей отдачи.

В зависимости от субъекта контроля проводится государственный и негосударственный контроль.

Таблица 6.1.

Государственный финансовый контроль — контроль законодательных и исполнительных органов власти (табл. 6.1.), а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов, который включает:

• Бюджетный контроль;
• Налоговый и таможенный контроль ;
• Валютный контроль;
• Денежно-кредитный контроль;
• Страховой контроль.

Основная его цель государственного финансового контроля — целесообразность и эффективность исполнения средств государственного бюджета и внебюджетных фондов.

Классификация видов финансового контроля

• Обязательный
• Инициативный

В зависимости от времени проведения

• Предварительный
• Текущий (оперативный)
• Последующий

В зависимости от направления

• Контроль на соответствие
• Контроль финансовой отчётности
• Контроль эффективности

Экономические субъекты аудиторского контроля: предприятия и объединения, организации и учреждения, банки, кредитные учреждения, а также их союзы и ассоциации, товарные и фондовые биржи , страховые организации, внебюджетные фонды, инвестиционные, общественные фонды.

Основная цель аудиторского контроля:

• установление достоверности бухгалтерской отчетности экономического субъекта;
• установление соответствия совершенных финансовых хозяйственных операций действующим нормативным актом .

Виды аудиторской деятельности:

• аудиторские проверки;
• постановка, восстановление и ведение бухгалтерского учета ;
• составление бухгалтерской отчетности;
• анализ финансово-хозяйственной деятельности;
• оценка активов и пассивов субъектов хозяйствования;
• консультации по различным вопросам.

Аудиторы и аудиторские фирмы не могут заниматься не связанной с аудитором предпринимательской деятельностью и не в праве передавать полученные при защите сведения третьим лицом для использования в предпринимательской деятельности

Выделяют следующие виды аудита:

• инициативный аудит — назначаемый по решению собственников или руководства хозяйствующего субъекта;
• обязательный — обязательная ежегодная проверка бухгалтерской отчётности ряда организаций, перечень которых установлен законодательно.

Общественный контроль — реализуется на основе общественных институтов и законов, обязывающих органы исполнительной власти предоставлять информацию всем заинтересованным лицам (юридическим и физическим). В организации общественного контроля важную роль играют средства массовой информации, выражающие интересы различных общественных организаций, политических партий и других структур.

В зависимости от инициативы субъекта финансовых правоотношений можно выделить обязательный и добровольный финансовый контроль.

Обязательный финансовый контроль проводится:

• в силу требований законодательства, например контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти за исполнением бюджета по итогам за год;
• по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов; контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов).

Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов: собственными силами (внутренний контроль), а также посредством привлечения аудиторов или аудиторской организации.

В зависимости от времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовохозяйственных операций, согласно ст. 265 Бюджетного кодекса РФ выделяют три основные формы финансового контроля: предварительный, текущий (оперативный) и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и носит предупреждающий характер. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля является составление и утверждение бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов. Значение его возрастает тогда, когда вводятся новые нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов.

Текущий (оперативный) контроль проводится в процессе совершения хозяйственных и финансовых операций, исполнения финансовых планов, бюджетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризацией и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет отслеживать и регулировать быстро изменяющиеся ситуации, предупреждать потери и убытки, предотвращать совершение финансовых правонарушений , нецелевое использование финансовых средств.

Последующему контролю подлежат итоги формирования и использования финансовых средств. Проверяется полнота формирования финансовых ресурсов, законность и целесообразность их расходования при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов субъектов хозяйствования, смет бюджетных учреждений. В результате анализа использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, законности совершенных финансово-хозяйственных операций, достигнутых финансовых результатов проводится оценка.

В зависимости от направления финансовый контроль подразделяется:

• Контроль на соответствие (формальный контроль) — оценка соответствия деятельности объекта контроля требованиям нормативных актов (в том числе локальных).
• Контроль финансовой отчётности — оценка правильности и достоверности ведения бухгалтерского учёта, достоверности, обоснованности и своевременности представления финансовой отчётности.
• Контроль эффективности — оценка результативности, продуктивности и экономичности использования ресурсов, эффективности управления капиталом .

В зависимости от сроков выполнения финансовый контроль подразделяется:

1. Оперативный контроль (обычно в рамках внутреннего контроля) —проводится в плановом порядке по итогам периода (недели, декады, месяца, квартала, года).
2. Плановый контроль — производится контрольноревизионным органом в соответствии с планом контрольноревизионной работы, в том случае, если такой план сообщён объекту контроля.
3. Внезапный контроль — производится контрольноревизионным органом в соответствии с планом контрольноревизионной работы, в том случае, если такой план неизвестен объекту контроля, а также при наличии данных о нарушениях в деятельности объекта.

Методы финансового контроля

Финансовый контроль со стороны органов представительной власти . С этой целью созданы соответствующие структуры; комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счетная плата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ.

2. Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам , банкам и финансам, соответствующие подкомитеты проводят экспертно-аналитические работы по всем финансовый вопросам. Так, подкомитет по бюджету дает заключение по проекту федерального бюджета. Другие подкомитеты занимаются оценкой законодательных предложений соответственно по вопросам налогообложения, банковской и финансовой деятельности.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль непосредственно в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.

Большую роль в проведении финансового контроля играет осуществляемое Минфином методическое руководство организацией бухгалтерского учета в стране, а также проведение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятельности (сюда не входит аудит банков).

5. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

6. Федеральная налоговая служба РФ. Налоговые органы имеют право в соответствии с налоговым законодательством проверять любые денежные документы у юридических и физических лиц , включая совместные предприятия, иностранных граждан и лиц без гражданства ; получать от них необходимые справки и сведения (за исключением составляющих коммерческую тайну); контролировать соблюдение хозяйствующими субъектами налогового законодательства и правильность исчисления налогов; обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения; применять меры принудительного воздействия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операций по счетам в банках. Налоговые инспекции также имеют право наложения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет.

7. Федеральная таможенная служба РФ осуществляет контроль и надзор в установленной сфере деятельности:

• за соблюдением таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов ;
• за правильностью исчисления и своевременностью уплаты антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин;
• за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, а также с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации;
• за внешнеторговыми бартерными сделками .

8. Особая роль в осуществлении финансового контроля принадлежит Центральному банку России (ЦБ РФ). Банк России осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью не кредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами; осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах ; осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах ; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Банк России осуществляет мониторинг состояния финансового рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации.

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России. Для этих целей в Банке России действует Комитет банковского надзора.

Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами через действующий на постоянной основе орган - Комитет финансового надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Комитет финансового надзора принимает решения по основным вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков.

Счетная палата Российской Федерации

Счетная палата Российской Федерации - постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации . Счетная палата осуществляет свою деятельность на основе принципов законности , эффективности , объективности, независимости, открытости и гласности.

Задачи и функции, возложенные действующим законодательством на Счетную палату, делают ее одним из ключевых элементов системы общественного контроля за расходованием национальных ресурсов, а также инструментом согласования краткосрочных социально-экономических решений, дающих «быстрый эффект», с долгосрочными интересами общества и стратегическими целями общественного развития.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Г осударственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации . Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации.

Деятельность Счётной палаты РФ осуществляет согласно Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», а также Бюджетным кодексом РФ

Местонахождение Счетной палаты - город Москва.

Структура Счётной палаты РФ — состоит из коллегии и аппарата. Коллегия рассматривает вопросы организации работы, а также отчёты и сообщения. Председатель осуществляет руководство Счётной палатой Российской федерации, организует её работу, аудиторы возглавляют определённые направления деятельности. Аппарат состоит из инспекторов, которые непосредственно организуют и проводят контроль.

Задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета , бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам , совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

6) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

7) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации , уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;

8) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль):

• в отношении федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов), органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий , государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах ;
• в отношении государственных органов субъектов Российской Федерации (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом;
• в отношении юридических лиц (за исключением указанных в части 1 настоящей статьи), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества (управлении федеральным имуществом), договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.

В феврале 2016 года произошло важное для системы государственного финансового контроля событие. В соответствии с указом Президента РФ от 2 февраля 2016 года № 41 была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а ее полномочия в части государственного финансово-бюджетного контроля переданы Федеральному казначейству. В условиях сокращения ревизионного аппарата, связанного с этой реорганизацией, перед Казначейством России встала задача не просто освоить новые полномочия, но выйти на некую синергию, то есть на приобретение нового качества в процессе реализации данной функции. Ключевые предложения о том, как в перспективе могла бы быть выстроена система финансового контроля страны с точки зрения Федерального казначейства, изложены в данной статье.

Станислав Евгеньевич ПРОКОФЬЕВ,
заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации

Как известно, в нашей стране на федеральном уровне функционирует двухуровневая система государственного финансового контроля. Внешний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляет Счетная палата РФ. Субъектный состав органов внутреннего финансового контроля представлен Федеральным казначейством и подразделениями внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита непосредственно главных распорядителей бюджетных средств, а также участников и неучастников бюджетного процесса. Полагаю, что модернизируемая система финансового контроля в Казначействе России в том числе должна базироваться на следующих основных элементах (рисунок 1 ):

риск-ориентированном подходе в части планирования и организации контрольно-надзорной деятельности;

реализации преимущественно превентивных мероприятий, то есть на приоритете работы по предотвращению наступления контролируемых негативных событий по отношению к необходимости ликвидации их последствий;

транспарентности процессов движения бюджетных средств по всей цепочке их прохождения;

формировании перманентного, или непрерывного, контроля, который должен иметь систематичный характер, с учетом при этом результатов деятельности других контрольно-надзорных органов на основе единства соответствующих стандартов.

Если говорить о том, как ситуация выглядит сегодня, то нельзя не отметить, что контрольные органы, формируемые институтами законодательной, а также исполнительной власти РФ, контрольные и аудиторские службы главных распорядителей бюджетных средств функционируют и в некоторой степени реализуют перечисленные принципы, но при этом используют разные стандарты и разные технологии. Как следствие, зачастую представляется сложным сопоставить результаты их контроля, сформировать статистику наступления тех или иных негативных событий, отталкиваясь от которой можно было бы, к примеру, формулировать универсальные риск-ориентированные подходы по определению приоритетных объектов контроля и (или) определить комплексы мер по предотвращению (сокращению) вероятности появления таких ситуаций. Поэтому информационное взаимодействие между институтами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, а также внутреннего финансового аудита, направленное на выстраивание единой контрольной системы и среды, должно стать важнейшим элементом совместной работы соответствующих органов.

Отправная точка

Полагаю, что в процессе реализации принципа системного взаимодействия необходимо в значительно большей степени опираться на результаты деятельности ведомственного внутреннего финансового контроля и аудита. Именно соответствующими институтами должны быть определены подходы по преду­преждению наступления негативных событий, в том числе при формулировании на основе выработанной Минфином России единой методологии правил и стандартов к организации контроля за достоверностью и правильностью учета и отчетности.

На рисунке 2 проиллюстрированы в концептуальном виде принципы COSO , применяемые при формировании карт рисков наступления негативных событий. Выстроенная по международным стандартам логика предполагает сначала формирование ре­естров рисков, потом составление на их основе карт рисков, а затем ранжирование по каждой соответствующей карте всех рисков по двум направлениям: вероятности их наступления и масштабам возможных последствий. Полагаю, что эти карты рисков на всех уровнях государственного финансового контроля и аудита должны быть взаимосвязаны и формироваться по принципу top-down, то есть «сверху вниз».

Верхний уровень образуют риски, определяемые субъектами внешнего государственного финансового контроля. Так, например, Счетной палатой РФ могла бы быть сформирована агрегированная карта рисков, распределенных по таким группам, как «недостоверность бухгалтерской отчетности», «наличие и рост дебиторской задолженности», «проблемы государственных инвестиций» и т. п. Далее те позиции, которые сформулированы высшим органом госфинконтроля, могли бы быть еще более детализированы органом внутреннего государственного финансового контроля, то есть Казначейством России, и (в рамках реализации ведомственного финансового контроля и аудита) конкретизированы применительно к специфике конкретных ГРБС. Так, к примеру, Федеральное казначейство могло бы определить составные элементы укрупненных групп рисков: недостатки в учетной политике, конкретные ошибки в учете, вопросы рационального авансирования, работы с дебиторской задолженностью и так далее. А уже органы внутреннего контроля и внутреннего аудита главных распорядителей бюджетных средств могли бы выявлять и добавлять остаточные риски в соответствующих сферах и таким же образом их ранжировать в зависимости от вероятности наступления негативных последствий с тем, чтобы руководство данных ГРБС могло бы этими рисками системно управлять.

Полагаю важным соблюдение системного подхода к формированию карт рисков в соответствии с четырьмя основными целями:

стратегической целью, которая зависит от миссии того или иного ГРБС;
операционной целью, которая включает в себя решение вопросов эффективности и результативности деятельности соответствующих ГРБС;
целью, связанной с контролем своевременности формирования отчетности и ее достоверности;
целью, связанной с контролем соблюдения законодательства.

Полагаю, что подобная общая логика подходов COSO, которая успешно зарекомендовала себя в государственном секторе экономики за рубежом, была бы вполне применима к организации работы непрерывной системы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля и в нашей стране.

Система управления рисками

Процесс управления рисками предлагается выстроить в первую очередь на основе известного подхода в сфере менеджмента - принципа отклонения. Каждый вид рисков, безусловно, имеет свой максимально приемлемый уровень, определяемый как руководством соответствующих ГРБС, так и субъектами внешнего и внутреннего финансового контроля. Процесс выявления отклонений - это определение контрольно-надзорными органами степени отклонения уровня риска от приемлемого. Как только в том или ином ведомстве или учреждении определенный вид риска превышает приемлемые уровни, степень подобного превышения должна быть своевременно выявлена и определены превентивные (планово-предупредительные) мероприятия по ее снижению до максимально приемлемого уровня (рисунок 3 ).

Основой для формирования процесса управления рисками могли бы стать единый для всего госсектора классификатор рисков, а также единые стандарты организации контрольных мероприятий и реализации мер по их итогам. Сегодня классификатор выявляемых нарушений есть в Счетной палате РФ, существуют его аналоги в Казначействе России и во многих ведомствах, но интегрированной системы систематизации и классификации рисков и нарушений в финансово-бюджетной сфере эти документы не образуют. Поэтому сегодня важным элементом взаимодействия Федерального казначейства, например, со Счетной палатой РФ является создание (на основе ее классификатора нарушений) интегрированного классификатора рисков в соответствующей сфере деятельности. После завершения этой работы полагаю необходимым обсудить его с научно-экспертным сообществом и представителями органов внутреннего финансового контроля (внутреннего финансового аудита) ГРБС и инкорпорировать в него те риски и нарушения, которые выявляются ими. Это требуется для того, чтобы сделать данный инструмент, с одной стороны, достаточно агрегированным, с другой - в определенной степени детализированным.

Еще одно направление рекомендуемого взаимодействия Федерального казначейства со Счетной палатой РФ - это гармонизация стандартов подготовки и проведения контрольных мероприятий и впоследствии выработка правил взаимного признания их результатов на основе единых стандартов. В перспективе это, в частности, позволит органу внешнего государственного финансового контроля в значительно большей степени оперировать в своей работе результатами проверок, проведенных Казначейством России. Это может быть необходимым и для того, чтобы исключить дублирование при проведении контрольных мероприятий в отношении одних и тех же ГРБС и принимать совместные решения по формированию планов проверок, а также координировать взаимные усилия при подведении их итогов. Далее в статье приводятся примеры некоторых возможных мероприятий стратегического характера по снижению вероятности наступления и (или) минимизации негативных последствий в случаях их проявления в разрезе отдельных важных рисков общефедерального уровня.

Недостоверность отчетности

В таблице фрагментарно представлен пример карты рисков, которая могла бы быть составлена Федеральным казначейством. При этом в таблице частично приведены именно те риски, которые сформулированы исходя из заключений Счетной палаты РФ на годовой отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2014–2015 годы и материалов собственных проверок Казначейства России. К примеру, как в перспективе можно было бы управлять риском недостоверности бюджетной отчетности? Начиная с 2017 года в государственной интегрированной информационной системе (ГИИС) «Электронный бюджет» начат процесс формирования и приема бюджетной отчетности в подсистеме «Бюджетный учет и отчетность» с проведением соответствующих автоматизированных контролей. А если впоследствии функция по ведению бухгалтерского учета и формирования отчетности всех ГРБС частично или полностью будет передана Федеральному казначейству, то это позволит в значительной мере нивелировать риски несвоевременности предоставления и недостоверности отчетности, повысив тем самым уровень ее качества, и существенно сократить бюджетные расходы на выполнение данной государственной функции.

Дебиторская задолженность

Для того чтобы минимизировать риски возникновения и роста дебиторской задолженности, необходимо в первую очередь существенно изменить систему управления авансами. Минфин России совместно с Федеральным казначейством уже активно реализует механизмы, которые предполагают выдачу денежных средств из федерального бюджета в режиме «под потребность». В рамках реализации этой задачи в 2014–2016 годах уже было переведено на использование соответствующих механизмов большинство межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам РФ за счет средств федерального бюджета. Также в 2015–2016 годах была внедрена технология так называемого простого казначейского сопровождения государственных контрактов, предполагающих выплаты авансов по ним свыше определенного уровня, установленного законодательством.

В процессе использования такого инструментария, как казначейское сопровождение государственных контрактов, специалистами Казначейства России производится санкционирование осуществления соответствующих расходов на всех этапах кооперации и осуществляются некассовые (документарные) операции (квазидокументарное инкассо) между счетами по цепочке соисполнителей (подрядчиков и субподрядчиков), открытыми в Федеральном казначействе. Реальные кассовые расходы, сопряженные с фактами перечисления Казначейством России бюджетных средств, возникают в момент формирования необходимых потребностей непосредственно у конечных бенефициаров в иерархии соисполнителей государственных контрактов.

Логичным продолжением развития системы выплат бюджетных средств в режиме «под потребность» представляется активное внедрение в текущем году нового инструмента - так называемого казначейского аккредитива. Этот инструмент был отработан в 2016 году в режиме пилотирования с Минпромторгом России, государственными корпорациями «Росатом» и «Роскосмос». В рамках данного механизма предусматривается технология безотзывного гарантированного аккредитива, которая представляет собой документарную безденежную операцию, позволяющую «забронировать» в Казначействе России положенные средства из бюджета для того, чтобы выделить их конечному потребителю в момент возникновения у него подтвержденной в процессе санкционирования соответствующей потребности.

Кредиторская задолженность

Одним из предполагаемых к реализации инструментов снижения кредиторской задолженности федерального бюджета является внедрение расширенного казначейского сопровождения госконтрактов. На состоявшемся в конце 2016 года совещании у Президента Российской Федерации В. В. Путина по итогам исполнения его поручений, прозвучавших в Послании Федеральному собранию РФ на соответствующий период, была затронута тема казначейского сопровождения. Был отмечен положительный эффект данного механизма, и уже принято решение о расширении сферы его применения.

В рамках реализации этого процесса предполагается, что наряду с применением модели простого казначейского сопровождения с сохранением всех соответствующих алгоритмов в нее будет инкорпорирован метод выборочной проверки, предусматривающий непосредственный выход контролеров Казначейства России для анализа фактического наличия поставленной продукции и (или) оказанных услуг. При этом принципиально важно, что данное интегрированное контрольное мероприятие, включающее как документарные проверки, так и элементы фактического контроля (с возможностью проведения процедур встречных проверок соответствующих хозяйствующих субъектов на различных этапах их кооперации в процессе исполнения государственных контрактов), должно быть реализовано до момента проведения соответствующих кассовых выплат со счетов, открытых в Казначействе России. Тем самым будет усиливаться принцип превентивности процесса контроля, упоминавшийся ранее как базовый при модернизации системы государственного финансового контроля.

В связи с достаточно большим объемом предполагаемых контрольных мероприятий и их высокой сложностью представляется целесообразным проведение процесса пилотного внедрения нового механизма на ряде объектов, определяемым Правительством России, в том числе для формирования соответствующей нормативно-правовой базы. При этом масштабирование механизма расширенного казначейского сопровождения госконтрактов на федеральном уровне можно было бы осуществлять в течение 2018 года.

Очень распространенным видом нарушений, влекущим за собой необоснованный рост кредиторской задолженности федерального бюджета, является избыточная контрактация лимитов бюджетных обязательств, то есть заключение государственных контрактов на суммы, превышающие их объем. До недавнего времени Казначейство России использовало вариант мягкого контроля - выявляло такие факты применительно к конкретному бюджетополучателю и сообщало о них главному распорядителю бюджетных средств. Как показала практика, данная система управления рисками не являлась в полной мере эффективной, соответствующие недопустимо высокие риски сохранялись. В текущем году была начата реализация новой модели сквозного контроля увязки лимитов бюджетных обязательств с закупочными процедурами, то есть бюджетный и закупочный процессы были фактически интегрированы. Теперь планы закупок автоматически контролируются на соответствие планам-графикам, извещения о проведении конкретных тендерных процедур - на соответствие планам и планам-графикам закупок, а также проводится проверка на соответствие свободным лимитам бюджетных обязательств. При этом в момент размещения тендерных извещений те лимиты бюджетных обязательств, которые составляют начальную (максимальную) стоимость контракта, автоматически блокируются до завершения закупочной процедуры, как принимаемые обязательства. После завершения закупочной процедуры, если фактическая стоимость закупки сложится ниже начальной (максимальной) цены контракта, высвобождаемые лимиты бюджетных обязательств (ЛБО), как часть принимаемых обязательств участника бюджетного процесса, будут автоматически увеличивать его свободные ЛБО.

Внедрение в 2017 году подобной автоматизированной функциональности в ГИИС «Электронный бюджет» также должно усилить преду­предительный характер контроля клиентов со стороны Федерального казначейства. При этом проблема недопущения роста субсидиарной финансовой ответственности федерального бюджета по сверхлимитным обязательствам участников бюджетного процесса и соответствующего роста кредиторской задолженности будет в полной мере решена.

Риски потенциальной коррупциогенности

Взяв за основу опыт Счетной палаты России, Казначейство России сформировало технологию, которая, как представляется, также сможет в значительной мере минимизировать еще один блок рисков: риск потенциальной коррупциогенности системы контроля и риск недостаточной профессиональной компетентности самих контролеров. В этих целях в центральном аппарате и каждом территориальном органе Федерального казначейства (ТОФК) были созданы контрольные комиссии, на которых рассматриваются результаты всех контрольных мероприятий перед принятием руководством ведомства или ТОФК соответствующих процессуальных решений. Что очень важно, на заседания этих контрольных комиссий приглашаются представители объектов контроля, а в дальнейшем, полагаю, было бы целесообразно приглашать и специалистов внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита проверенных учреждений (организаций). Это даст представителям объекта проверки возможность при необходимости представлять дополнительные документы и объяснения, которые по каким-то причинам не были своевременно учтены контролерами, для того чтобы можно было бы их объективно и взвешенно рассмотреть до этапа вынесения процессуального решения.

В прошлом году контрольные комиссии Федерального казначейства подтвердили необходимость возмещения в бюджет средств остатков в сумме свыше 21,6 миллиарда рублей, потраченных с различными нарушениями. В том числе свыше 9,4 миллиарда рублей было возмещено проверенными организациями добровольно (рисунок 4 ). Такой высокий процент добровольного возмещения свидетельствует, в частности, о том, что руководство проверенных министерств и ведомств правильно реагирует на принимаемые по результатам проведенных контрольных мероприятий решения и понимает суть выявленных нарушений. А значит, есть основания надеяться, что подобные негативные явления не повторятся впредь.

Таблица. Пример карты рисков в бюджетной сфере

COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) - частная организация, созданная в 1985 году в США, формирующая рекомендации для государственного и корпоративного руководства по важнейшим аспектам организационного управления, деловой этики, финансовой отчетности, внутреннего контроля, управления рисками компаний и противодействия мошенничеству.