Региональная бюджетная политика. Региональная бюджетная политика Анализ региональной бюджетной политики

Важной функцией самоуправления в регионе является бюджетная политика. Действующая юридическая база регулирования бюджетных отношений не отвечает полностью требованиям самостоятельности региона. Имеются существенные противоречия в экономической основе налоговой и кредитной политики как на федеральном, так и региональном уровнях. Однако предложения ряда авторов превратить бюджеты территорий (вплоть до отдельного населенного пункта) в главный бюджетный уровень, где концентрировалась бы значительная часть бюджетных поступлений области, выглядят несостоятельными. Известно, что и регионы, и территории внутри регионов неоднородны по экономическому потенциалу, одни являются донорами, другие носят дотационный характер. И это следствие объективных факторов. Установление нормативов формирования бюджета отдельных территорий только в зависимости от уровня их национального богатства означало бы консервирование указанной неоднородности.

Региональная бюджетно-налоговая система, как и вся налоговая политика, подвергаются ныне наибольшей критике. Главное требование к ней – целевая региональная ориентация, без которой она превращается просто в нижний уровень государственной бюджетно-налоговой системы. Без этого невозможно обеспечивать независимость регионального управления, поддерживать потенциал региона на должном уровне. Другими требованиями к бюджетно-налоговой системе являются простота (доступность для исполнения), понятность (обоснованность принципов построения), справедливость (учет региональных и государственных интересов).

Не вдаваясь в сущность бюджетно-налоговых систем различных стран, отметим важность принципа выравнивания, т. е. перераспределения доходов с целью поддержания отдельных регионов. Но для регионов, выступающих в качестве доноров, это означает сокращение бюджетно-налоговых возможностей. Учитывая объективную необходимость поддержки отдельных (бедных, депрессивных) регионов, а также сложившуюся структуру хозяйства регионов, богатых природными ресурсами и обладающих более высоким налоговым потенциалом, необходимо строить бюджетно-налоговую систему на принципе справедливости, тем более что доходы богатых регионов обеспечиваются, по существу, за счет всей страны.

Принципиальным вопросом при таком порядке формирования бюджетно-финансовой политики является обоснование доли налоговых поступлений, которая должна быть централизована на всех уровнях управления. На федеральном уровне это устанавливается законодательно, однако, отдельные регионы добиваются льготных условий. На региональном уровне определение областного фонда бюджетных ассигнований требует обязательного планирования необходимых средств для проведения региональных программ, финансирования общерегиональных объектов культуры, науки, здравоохранения. Оставшаяся часть областного бюджета (равно как и федерального) должна распределяться пропорционально численности населения. Такой подход обеспечивает более справедливое распределение бюджетных средств как между регионами, так и внутри них, чем одноканальное формирование бюджетов снизу вверх или сверху вниз.

Рассмотрение бюджетной политики в системе регионального управления и территориального планирования позволяет увидеть новые резервы для наполнения бюджета, минимизировать потери при расходовании государственных и муниципальных средств и, главное, решить основную задачу - обеспечение устойчивого развития региона и повышение уровня жизни населения территории.

Удовлетворение общественных потребностей в России осуществляется за счет средств общественных финансов. Управление общественными финансами предполагает формирование государственной и муниципальной бюджетной и налоговой политики. Система налогообложения позволяет формировать, наполнять и исполнять бюджет. Налоги выступают как основной элемент доходной части бюджетов всех уровней и являются гарантом бюджетной обеспеченности. Говоря о бюджетном процессе, можно отметить, что тут в основном осуществляется расходование финансов.

На современном этапе развития межбюджетных отношений можно выделить несколько аспектов бюджетной политики и построения межбюджетных отношений. Первым и важнейшим является бюджетный федерализм.

По существу бюджетным федерализмом можно назвать форму устройства бюджетной системы в федеративном государстве. Характерной особенностью российского бюджетного федерализма является неравноправие (разностатустность) субъектов РФ в бюджетных отношениях: республики, края, области, автономного округа, города федерального значения. Так, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации есть нормы, описывающие особенности бюджетного процесса в городах федерального значения.

Под бюджетной системой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный федерализм как особенность бюджетной политики реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов (как налоговых, так и неналоговых) и расходовании бюджетных средств.

Мобилизация бюджетных доходов (фр. mobilisation, от лат. mobilis - подвижный) - приведение в действие, сосредоточение сил и средств для достижения определенной цели, в нашем случае - меры по повышению доходности и поступлений в бюджет.

Принципами бюджетного федерализма являются:

законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней публичного управления;
обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
единство бюджетной системы;
обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
эффективное сочетание интересов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Региональное развитие напрямую зависит от бюджетного финансирования. Бюджетирование, ориентированное на результат, серьезно ограничивает свободу распределения бюджетных средств, заставляя участников бюджетного процесса определять точную цель осуществления каждого вида расходов, привязывая ее к конкретному социально значимому результату. Государство, реализуя государственную политику в тех или иных сферах, осуществляет государственную поддержку развития тех или иных отраслей народного хозяйства. Система государственных и муниципальных закупок обеспечивает функционирование большого количества хозяйствующих субъектов. Именно поэтому в настоящее время особое внимание уделяется управлению бюджетными расходами как еще одному инструменту государственной политики.

Важно знать, что существуют иные по своему типу бюджетные расходы, включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана. Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства классифицируются на действующие и принимаемые.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"

к действующим обязательствам относятся:

трансферты (выплаты) населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований);
обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;
обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);
погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством РФ либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

увеличение действующих или введение новых видов трансфертов (платежей) населению;
увеличение заработной платы, денежного довольствия служащих;
досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства РФ);
увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
новые бюджетные инвестиции;
предоставление бюджетных кредитов.

В отличие от прежде использовавшегося сметного планирования расходов (на основе индексации сложившихся затрат) новое программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов. При этом обязательно проводится одновременный мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Использование программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, в соответствии с установленными приоритетами государственной политики также является одним из направлений реформирования бюджетного процесса.

Новая бюджетная политика охватывает и процессы, возникающие в связи с деятельностью государственных и муниципальных учреждений. Бюджетное законодательство регулирует правоотношения, связанные с финансированием их деятельности. Так, был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. X? 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" , в котором по-новому определен статус учреждений как участников бюджетного процесса. Данный Закон изменил около 40 законодательных актов, в том числе Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. С 1 января 2011 г. все государственные и муниципальные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казенные, а положения бюджетного законодательства распространяются только на казенные учреждения.

Новым инструментом бюджетной политики стало введение понятия "государственное (муниципальное) задание". Оно позволяет использовать точные количественные показатели при планировании бюджетных расходов по видам деятельности, услуг, работ и товаров. Так, государственное (муниципальное) задание обязательно должно содержать:

показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Эффективность использования бюджетных средств в общественном секторе экономики предложено оценивать двумя способами: через удовлетворенность потребителя и через показатели результативности деятельности муниципальных учреждений. Второй способ позволяет оценить неэффективные расходы учреждения математическими методами и определить тот объем финансирования, который в лучшей степени соответствует достигнутым показателям результативности учреждения.

Бюджетный процесс на уровне региона регламентирован в большей степени по аналогии с федеральным бюджетным процессом, описанным в БК РФ. Особенность регулирования бюджетного процесса в регионе и муниципалитетах состоит в том, что необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ и муниципального образования соответственно. При этом также используются программно-целевые методы планирования и управления, а также классические технологии прохождения этапов бюджетного процесса.

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования распределение бюджетных ресурсов между получателями бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Внедрение программно-целевого бюджетирования предполагает:

создание системы мониторинга применительно к функциям (услугам, видам деятельности);
разработку и утверждение индикаторов оценки результативности предоставления услуг;
разработку процедуры оценки эффективности исполнения услуг и программ (исполнения бюджетных расходов);
переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований;
расширение самостоятельности и ответственности получателей бюджетных средств;
смещение акцентов в финансовом контроле с целевого использования бюджетных средств на результативность деятельности .

Практически метод программно-целевого бюджетирования предусматривает использование логической цепочки: "цель мероприятия - прямой результат - конечный результат - эффект - ресурсы".

Рассмотрим управление доходами и расходами бюджета субъекта РФ.

Доходы бюджета субъекта РФ состоят их собственных доходов, доходов от федеральных налогов и сборов, доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы деятельности, безвозмездных и иных перечислений.

В БК РФ дополнительно существует разграничение доходов на налоговые и неналоговые. Более подробно классификация доходов и расходов бюджета субъекта РФ и порядок отнесения тех или иных средств на тот или иной вид доходов или расходов описаны в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемых приказом Министерства финансов РФ.

Собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет:

1) доходов от региональных налогов и сборов;
2) доходов от федеральных налогов и сборов;
3) безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета и других безвозмездных перечислений.
4) доходов от использования имущества субъекта РФ:
5) части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ:
6) доходов от оказания казенными учреждениями субъекта РФ платных услуг;
7) штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Состав собственных доходов бюджета субъекта РФ может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта РФ, указанных в федеральном законе, и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. В этом проявляется взаимосвязь бюджетного и налогового регулирования.

Дополнительно в бюджет субъекта РФ могут зачисляться субвенции из федерального бюджета на осуществление делегированных федеральных государственных полномочий. Управление доходами субъекты РФ осуществляют самостоятельно. При этом они имеют право использовать системы налоговых льгот и преференций только в отношении собственных исключительных доходов.

Если рассматривать управление расходами, то следует отметить, что в Б К РФ предусмотрен закрытый перечень форм расходования средств бюджета субъекта РФ. В частности, сказано, что органы государственной власти субъекта РФ ведут реестры расходных обязательств в соответствии с требованиями БК РФ и в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Такими случаями являются:

1) предоставление субсидий федеральному бюджету для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации;
2) предоставление субсидий местным бюджетам для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения;
3) финансирование решения вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Перечни видов расходов, применяемых в бюджетах субъектов РФ, формирует соответствующий финансовый орган (обычно министерство финансов региона) в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Утверждаются указанные перечни в составе ведомственной структуры расходов законом о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

В некоторых случаях регионы показывают недостаточность или избыточность финансовых средств в бюджетах.

При осуществлении государственного регулирования бюджетной сферы государство стремится устанавливать пределы таких отклонений - ожидаемые профициты и дефициты бюджетов. В случае превышения лимитных показателей используется инструмент финансового выравнивания. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ в соответствии с БК РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ при соблюдении некоторых условий.

Первым условием является определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ в качестве обязательного критерия для принятия решения о выделении дотации. При этом расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов субъекта не должна превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности этого субъекта, определенный по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

Вторым условием является недопущение использования при определении расчетной бюджетной обеспеченности дотируемого субъекта РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

В качестве третьего условия выступает обязательное утверждение федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год распределения дотаций и субсидий из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. *

Среди иных средств финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета выделяются субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектом РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован фонд регионального развития.

Составлением проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) занимаются только высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Непосредственное составление проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) осуществляют финансовые органы субъектов РФ.

Составление проекта бюджета основывается:

на Бюджетном послании Президента РФ:
прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Подводя итог, отметим, что реализация бюджетной политики тесно связана с осуществлением преобразований в области налогового администрирования и бюджетного процесса. В то же время достижение максимально положительного результата при формировании и реализации бюджетной политики является важной составляющей регионального управления.

См.: Система ГАРАНТ. URL: base.garant.ru/12175589/
См.: Гоцко Т. В. Муниципальные финансы в бюджетной системе России: конспекты лекций и схемы. Нахабино: Московский областной учебный центр "Нахабино". 2006

Сыктывкарский государственный университет

Ключевые слова

бюджет, бюджетная политика, налоговая политика, межбюджетные трансферты, budget, fiscal policy, tax policy, interbudget transfers

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

В настоящей работе раскрыты сущность и экономическое содержание бюджетной политики и ее региональной составляющей. Показаны факторы эндогенного и экзогенного характера, оказывающие влияние на бюджетную политику региона. Рассмотрены алгоритмы разработки и реализации региональной бюджетной политики. Выявлены прямой и мультипликативный эффекты от реализации бюджетной политики для региона, частного бизнеса и населения.

Текст научной статьи

Выполнение государством возложенных на него функций связано с наличием необходимых финансовых ресурсов. Это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиком и получателем бюджетных средств. Эти отношения выстраиваются в соответствии с бюджетной политикой, от качества которой зависит их результативность. В научной литературе дефиниция «бюджетная политика» используется авторами, однако следует констатировать, что она до сих пор не приобрела статуса категории. Более того, законодательные акты, в частности Бюджетный кодекс РФ, законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не содержат определения данного термина. Поэтому возникает необходимость углубленной разработки теоретико-методологических и прикладных аспектов обоснования современной бюджетной политик и ее региональной составляющей, установления ее содержания и структуры, принципов формирования, стратегий и инструментов реализации. По своей экономической сущности бюджетная политика - это общественно-экономическая категория, выражающая общественно-экономические отношения в процессе выработки и потребления общественных благ и услуг, регулирования общественных и экономических процессов. Экономическое содержание бюджетной политики представлено теми видами денежных отношений, которые возникают в процессе формирования доходов, финансирования расходов, организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика в области доходов увязана с фискальной (аккумулирующей) функцией. Бюджетная политика в области расходов выполняет воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, социальную, стабилизиационную функции. Бюджетная политика в области межбюджетных отношений выполняет регулирующую и стимулирующую функции. Фискальная (аккумулирующая) функция нацелена на обеспечение поступления доходов в бюджетную систему. Посредством данной функции реализуется главное предназначение бюджетной политики - формирование финансовых ресурсов государства, аккумулирование в бюджете средств для выполнения государственных программ. Воспроизводственная функция предусматривает выделение бюджетных ассигнований конкретным бюджетополучателям на финансирование государственных и муниципальных услуг в соответствии с государственным заданием. Эффективность воспроизводственной функции при этом во многом зависит от исполнения принятых решений по доведению бюджетных средств до бюджетополучателей. В области расходов регулирующая функции бюджетной политики проявляется в создании благоприятных условий для повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности региона через оказание поддержки из бюджета тем видам экономической деятельности, которые приоритетны для данного этапа развития, отдельным субъектам хозяйствования, установлении протекционистской политики. Регулирующая функция в сфере межбюджетных отношений направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ через такие инструменты, как дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты. Стимулирующая функция проявляется в стимулировании контрциклических мер, позволяющих сгладить негативное воздействие конъюнктурных (краткосрочных) факторов, а также в создании условий для устойчивого долгосрочного экономического роста). Социальная функция заключается в обеспечении равного доступа всем гражданам страны (независимо от территории проживания) к гарантированному уровню социальных услуг вследствие сосредоточения социальных функций на территориальном уровне и неравномерности развития регионов. Стабилизационная функция сформулирована в первой половине ХХ века Р. Масгрейв. Бюджетная политика - это средство обеспечения высокой занятости, разумного уровня цен и соответствующего уровня экономического роста с учетом влияния на торговый и платежный балансы. На наш взгляд, доктринальное определение дефиниции «бюджетная политика» должно синтезировать основные методологические положения названных подходов, а, именно: 1) бюджетная политика - это деятельность государства по определению основных целей, задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета; 2) бюджетная политика - это совокупность решений органов законодательной и исполнительной власти в сфере бюджетных отношений; 3) бюджетная политика - это деятельность участников бюджетного процесса по созданию оптимального механизма бюджетного регулирования; 4) бюджетная политика - направлена на решение стратегических задач. 5) бюджетная политика - инструмент макроэкономического регулирования. При определении сущности и содержания данного социально-экономического феномена - региональная бюджетная политика - автором использована методология Парето эффективного состояния бюджетной системы. С этих позиций для раскрытия содержания эффективной региональной бюджетной политики использован критерий оптимума Парето, в соответствии с которым бюджетная политика будет прогрессировать в том случае, если улучшится положение хотя бы одного из ее элементов при не ухудшении положения всех остальных. В авторской трактовке Парето эффективная региональная бюджетная политика - это равновесная система отношений, имеющая основной целью обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы формирующаяся на основе достижения компромисса социально-экономических интересов институционализированных субъектов (государства, частного бизнеса и населения), определяющая получение общественно значимых результатов (уровень бюджетной обеспеченности региона; уровень и качество жизни населения региона). Данное определение позволило выявить следующие основные концептуальные положения: 1) региональная бюджетная политика - это вид региональной экономической политики, субъектами которой выступают региональный и местный уровни власти, осуществляющие вложение средств в форме бюджетных ассигнований и обеспечивающие их целевое назначение, а следовательно, способствующие развитию расширенного воспроизводства; 2) региональная бюджетная политика тесно связана со стратегией развития региона, обслуживает ее, способствует достижению тактических и стратегических целей региональных органов власти по обеспечению поступательного развития территории; 3) основной целью региональной бюджетной политики выступает обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы; 4) общественно значимыми результатами региональной бюджетной политики выступают: - создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы как способа повышения конкурентоспособности региона и обеспечение бюджетными ресурсами социально-экономического развития региона и активизации бюджетных процессов в регионе; - оптимизация структуры расходов республиканского бюджета; - развитие программно-целевых методов управления; -повышение доступности и качества предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями; - повышение качества и уровня жизни населения; - повышение уровня бюджетной обеспеченности региона. Учитывая важность основных концептуальных положений представляется необходимым легализировать понятие бюджетной политики, закрепив соответствующее определение в ст. 6 БК РФ, а региональной бюджетной политики в законах субъектов РФ о бюджетной системе и бюджетном процессе в субъекте РФ. Содержание региональной бюджетной политики наглядно раскрывает концептуальная схема формирования и реализации (рисунок 1). Рис. 1 - Модель формирования и реализации региональной бюджетной политики Бюджетную политику региона определяет сложившийся на территории бюджетный потенциал, составными элементами которого выступают налоговый потенциал, неналоговый потенциал, безвозмездные поступления. Структурными элементами бюджетной политики являются: бюджетная политика в области доходов, бюджетная политика в области расходов и бюджетная политика в области межбюджетных отношений. Эффективность бюджетной политики в области доходов определяет уровень налогового администрирования налоговых и неналоговых доходов. Эффективность бюджетной политики в области расходов достигается за счет их оптимизации. Основной целью политики в сфере межбюджетных отношений должна стать гармонизация отношений между уровнями власти, повышение качества бюджетного менеджмента в субъектах РФ, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета. Основные факторы территориального развития, влияющие на эффективность сформированной бюджетной политики, классифицированы по группам, отражающим уровень территориального развития и, прежде всего, бюджетный потенциал. Первая группа факторов характеризует природно-климатические условия, влияющие на место и роль региона в общественном разделении труда, определяет структуру доходов и расходов бюджета. Вторая группа факторов дает представление о финансовом положении региона, включает факторы, характеризующие финансовое состояние региона, условия формирования доходной части бюджета и бюджетную обеспеченность субъекта РФ. Третья группа факторов отражает инвестиционную активность организаций субъекта РФ, в конечном итоге формирующую инновационную составляющую бюджетной системы. Четвертая группа факторов показывает уровень хозяйственной освоенности территории, свидетельствует о степени ее и экономического и инфраструктурного развития. В данном блоке выделяются такие факторы, как характер размещения производительных сил, транспортная доступность, концентрация производства на территории. Пятая группа факторов свидетельствует о социальном развитии территории, которое характеризуется уровнем и качеством жизни населения, определяющим потребительский спрос на товары и услуги, инвестиционный спрос на жилье. Шестая группа факторов - институциональные факторы - характеризует институциональное поле региона, дает представление о степени присутствия государства в формировании экономической активности в регионе, что позволяет учитывать влияние реализуемой на территории государственной региональной социально-экономической политики, включая программы социально-экономического развития федерального и регионального уровня. Наглядно типология факторов представлена на рисунке 3. Эффективность бюджетной политики напрямую зависит от эффективности действия различных инструментов - методов и рычагов, спектр которых зависит от составных элементов бюджетной политики (рисунок 2). Рис. 2 - Типология факторов, влияющих на бюджетную политику региона Процесс формирования и реализации бюджетной политики проходит несколько стадий, каждая из которых имеет определенную цель, для реализации ее предусмотрены соответственно задачи. Алгоритм разработки региональной бюджетной политики включает: 1) продвижение общественного интереса в бюджетной сфере в плоскость официального признания. Инициируется разработка бюджетной политики на очередной год и плановый период и доказывается ее необходимость. 2) формирование институционального поля. Институциональное обеспечение включает Конституцию РФ, Конституцию субъекта РФ, Бюджетное послание Президента РФ, Законы субъекта РФ; 3) оценка состояния бюджетной политики за предшествующие периоды. Дается комплексная социально-экономическая характеристика региона в динамике за 3-5 лет по направлениям: уровень экономического развития, уровень социального развития, финансовое положение, экологическая ситуация. Анализ социально-экономических показателей дается в сравнении со средними по макрорегиону и по России в целом; 4) выявление проблем в бюджетной сфере. На основе оценки состояния бюджетной политики за предшествующий период, осуществляемой на третьем этапе, выявляются существующие проблемы, недостатки в формировании доходов, финансировании расходов, организации межбюджетных отношений; 5) определение потребности в бюджетных средствах. Определяется потребность в бюджетных средствах для обеспечения бесперебойного финансирования текущих расходных обязательств региона, погашения кредиторской задолженности; 6) оценка возможных источников привлечения бюджетных средств, направлений и условий их использования. Оценивается возможность покрытия расходных обязательств за счет собственных средств и определяется размер заимствований; 7) постановка приоритетных целей бюджетной политики. На основе оценки состояния бюджетной сферы в предыдущие периоды, позволившей выявить потребность в бюджетных средствах для покрытия расходных обязательств региона и позволившей оценить масштабы финансирования расходных обязательств счет собственных источников, определяются приоритетные цели бюджетной политики; 8) формулировка задач бюджетной политики. Исходя из сформулированных приоритетных целей бюджетной политики определяются задачи бюджетной политики; 9) выработка направлений бюджетной политики в соответствии с поставленными задачами. Определяются приоритетные направления бюджетной политики в области формирования доходов, финансирования расходов, построения межбюджетных отношений; 10) установление взаимосвязи региональной бюджетной политики с социально-экономическим развитием региона. Проводится оценка взаимосвязи целей, задач и направлений региональной бюджетной политики, стратегических целей и тактических задач социально-экономической политики, региональной политики федерального центра. В результате сопоставления целей бюджетной политики с целями и задачами социально-экономического развития региона, стратегических целей и тактических задач и механизмов социально-экономического развития регионов, механизмов развития регионов и институционально-закрепленных инструментов налоговой политики, бюджетных полномочий Российской Федерации и регионов по применению институционально закрепленных инструментов бюджетной политики делается вывод об адекватности поставленных целей и направлений региональной бюджетной политики современной экономической парадигме в рамках ультралиберальной рыночной экономики. При формировании критериев и структурированной системы показателей оценки эффективности взаимосвязей целей и задач социально-экономического развития регионов и бюджетной политики, формирование которых предусмотрено на седьмом и восьмом этапах методики, основной акцент сделан на учете целевых ориентиров, закрепленных стратегиями социально-экономического развития в регионах. 11) выявление и оценка влияния факторов эндогенного и экзогенного характера на бюджетную политику. Эти факторы группируются по соответствующим критериям, отражающим уровень территориального развития и, прежде всего, бюджетный потенциал; 12) корректировка региональной бюджетной политики. Корректировка бюджетной политики необходима в случае резкого изменения ситуации в экономической сфере. Алгоритм реализации региональной бюджетной политики (процесса применения механизмов и инструментов региональной бюджетной политики, обеспечивающих продвижение принятых решений) включает. 1) определение направлений реализации бюджетной политики; 2) определение индикаторов для оценки результативности региональной бюджетной политики; 3) оценка реализации на основе индикаторов; 4) заключение о результативности региональной бюджетной политики; 5) разработка мероприятий по повышению результативности региональной бюджетной политики. Ход реализации региональной бюджетной политики должен фиксироваться в дорожной карте. Дорожная карта - форма представления информации о проводимых изменениях, в которых будут определены четкая последовательность действий, сроки, ответственные за исполнение, необходимое организационное и ресурсное обеспечение. Таблица 1 Дорожная карта реализации региональной бюджетной политики Этапы реализации региональной бюджетной политики Процессы определение направлений реализации бюджетной политики 1 - создание инициативной рабочей группы по выработке направлений реализации бюджетной политики; 2 - практическая работа по исследованию условий реализации предложенных направлений; - проведение анализа институциональной среды определение индикаторов для оценки результативности региональной бюджетной политики - выбор индикаторов, которые наиболее просты и удобны, а также наиболее полно отражают результативность бюджетной политики оценка реализации бюджетной политики на основе индикаторов - практическая работа по расчету количественных значений индикаторов заключение о результативности региональной бюджетной политики - подготовка доклада о результативности бюджетной политики разработка мероприятий по повышению результативности региональной бюджетной политики - проведение работы по формированию кластеров; - практическая деятельность по созданию индустриальных парков Основными выгодоприобретателями от реализации бюджетной политики выступают регион, население, частный бизнес. Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для региона, частного бизнеса и населения представлены на рисунках 3, 4, 5. Рис. 3 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для территории Рис. 4 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для частного бизнеса Рис. 5 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для населения региона Методологические наработки по раскрытию сущности и содержания бюджетной политики и ее региональной составляющей создают базу для дальнейших исследований в данной предметной области.

Финансы субъектов РФ представляют собой совокупность денежных отношений между органами власти субъектов, хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления, которые возникают по поводу формирования, накопления, распределения и перераспределения, использования централизованных региональных фондов денежных средств, представляющих собой бюджеты регионов, для решения социально-экономических задач, стоящих перед субъектами РФ.

В общем виде в состав финансов входят:

1. средства консолидированного бюджета субъекта РФ;

2. средства собственного бюджета субъекта;

3. средства территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов, расположенных на территории субъекта;

4. средства, полученные от размещения на рынках государственных ценных бумаг, эмитентами которых является правительство субъекта РФ;

5. средства, получаемые за счет купли-продажи государственных пакетов акций; государственных унитарных предприятий, чьими собственниками является правительство субъекта РФ и которые могут передаваться в доверительное управление наемному менеджменту этих предприятий;

6. часть прибыли, получаемой в результате хозяйственной деятельности субфедеральных государственных унитарных предприятий.

Финансы субъектов РФ строятся на следующих принципах:

1. Принцип самостоятельности в процессе формирования бюджета субъекта, бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Имеется нормативно-правовая основа, которая закреплена в бюджетном кодексе РФ, законах о региональных бюджетах субъектов РФ.

2. Принцип бюджетного федерализма, предполагающем разграничение бюджетных полномочий, предметов ведения между тремя уровнями бюджетной системы Российской Федерации, разграничение источников доходов между тремя уровнями, формирование межбюджетных отношений как на основе регулирующих налогов, доли от которых зачисляются в три уровня бюджетной системы, так и на основе межбюджетных трансфертов, выполняющих перераспределительную функцию между бюджетами вышестоящего и нижестоящего уровней.

3. Принцип прозрачности и гласности, которые заключаются в открытости и подконтрольности бюджетного процесса институтами гражданского общества, такими как средства массовой информации и общественные организации. Принцип прозрачности будет заключаться в том, что процедура расходования денежных средств будет открыта для контроля со стороны государственных органов и общественных организаций.

Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государственной власти субъекта наряду с собственностью и имуществом, находящимся в собственности органов государственной власти субъекта РФ или в собственности бюджетных организаций или учреждений, подведомственных органам государственной власти субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют определенный объем полномочий по распоряжению финансовыми ресурсами бюджета региона и бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Эти полномочия закрепляются за ними в процессе разработки и принятия федеральных законов и других нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения федеральных и субфедеральных органов власти, а также по исключительным предметам ведения региона. В целях дальнейшего обеспечения исполнения региональными органами власти закрепленных за ними полномочий в регионы передаются источники финансирования направлений деятельности в соответствии с принятыми федеральными и региональными законами.

Законодательство о разграничении полномочий и предметов ведения должно создать все условия для формирования источников финансирования региональных бюджетов в объемах, достаточных для исполнения региональными властями переданных им полномочий, а также условия для привлечения внешних инвестиций и других денежных средств, как для осуществления федеральных и региональных целевых программ, так и для оказания финансовой помощи бюджетам муниципалитетов, расположенных на территории конкретного субъекта РФ.

Эта финансовая поддержка может быть реализована в следующих основных формах:

1. Бюджетный кредит - определенные бюджетные средства, которые могут быть предоставлены на основании отдельной строки бюджета региона, выданные на определенные цели, или на основании отдельного кредитного договора, который заключают органы исполнительной власти субъекта с тем юридическим лицом или органом, которому выдаются соответствующие средства. В договоре должны быть прописаны сумма, ставка процента по кредиту, срок, форма и порядок погашения, цели, на которые он берется.

2. Бюджетные дотации - предоставляются бюджетам нижестоящего уровня на нецелевой безвозмездной и безвозвратной основе.

3. Бюджетные субсидии - предоставляется бюджетам нижестоящего уровня на долевой основе; может носить как безвозвратный, так и возвратный характер.

4. Бюджетная субвенция - целевая, безвозвратная, безвозмездная финансовая поддержка.

Между правительством субъекта РФ и федеральным правительством могут заключаться дополнительные соглашения об особом порядке разграничения полномочий, которые будут включать кроме них разграничение объектов собственности на земельные, водные, лесные ресурсы, составляющие основу экономики субъекта; а также полномочия по управлению объектами на территории субъекта, находящимися в федеральном подчинении.

На основании договоров органам государственной власти субъекта могут передаваться доли собственности в природных ресурсах и все источники доходов от использования природных ресурсов, а также доля прибыли от эксплуатации объектов государственной собственности на территории субъекта. Эти соглашения способны обеспечить финансовую самостоятельность бюджета региона и направлены на осуществление принципа самостоятельности.

Региональная финансовая политика - это часть макроэкономической политики субъекта Российской Федерации, которая включает в себя следующие основные направления: налоговую, бюджетную, кредитно-денежную, институциональную, инвестиционную, социальную политики.

Налоговая региональная политика будет включать следующие мероприятия:

· Внесение предложений со стороны органов власти субъекта в федеральные органы власти по поводу необходимости внесений изменений в законодательство в целях перераспределения доходов и оптимизации налоговой базы;

· Нормативное регулирование номенклатуры региональных налогов, которые закреплены за органами государственной власти субъекта, то есть эти органы могут отменять или вводить региональные налоги;

· Пересмотр налоговых ставок по региональным видам налогов или, совместно с местным уровнем, пересмотр ставок местных налогов;

· Региональные органы власти могут вносить предложения как на федеральном уровне так и на местном по поводу расширения налоговой базы, и ужесточать либо либерализировать систему налогового администрирования на территории.

К мероприятиям в рамках бюджетной политики можно отнести:

· Процесс формирования, утверждения и исполнения регионального бюджета;

· Процесс согласования и утверждения бюджетов территориальных внебюджетных фондов на территории субъектов;

· Утверждение соглашений и договоров о разграничении и перераспределении бюджетных полномочий;

· Организация и реализация системы государственного кредитования;

· Оказание финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на территории субъекта;

Кредитно-денежная политика будет включать:

· Принятие нормативной основы для предоставления льготных кредитов и займов для покрытия из средств регионального бюджета части денежных средств, которые заемщики тратят на обслуживание долговых обязательств;

· Формирование системы региональных банков в форме участия бюджетных средств в уставных капиталах в целях развития банковской системы коммерческого кредитования производств на территории субъекта;

· Создание нормативной базы, заключение договоров с филиалами центрального банка в целях подключения к системе кредитования физических, юридических лиц, малого и среднего бизнеса;

· Создание условий на территории для привлечения денежных средств;

Институциональная политика включает:

· Законодательное утверждение программы приватизации объектов региональной собственности;

· Формирование целевых программных льготного кредитования отраслей региональной экономики или производственное необходимых экономике региона отраслей; кредитование стратегического производства;

· Формирование административных инструментов регулирования хозяйственной деятельности в целях проведения структурных реформ регионального хозяйственного комплекса;

· Формирования эффективной системы контроля;

Инвестиционная политика включает:

· Создание условий для привлечения внешних инвестиций в экономику региона,

· Снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса, нормативное регулирование деятельности региональных монополистов в части недопущения с их стороны создания дополнительных барьеров для входа на региональный рынок,

· Обеспечение инвестиционного потенциала и привлекательности социально значимых объектов региональной экономики.

Социальная политика включает:

· Нормативное регулирование всех региональных социальных выплат и региональных льгот в полном объеме;

· Нормативное регулирование минимального размера оплаты труда, чтобы он был не ниже общероссийского;

· Формирование региональной потребительской корзины, соответствующей общепринятым нормативам расчета;

· Обеспечение своевременной выплаты пособий по безработице, пенсии, пособий по нетрудоспособности, стипендий.

Главной целью региональной финансовой политики является стабилизация производства и обеспечение экономического роста.

Эта цель реализуется параллельно с обеспечением основ бюджетно-налогового федерализма, который может базироваться на выравнивании условий социально-экономического и финансового развития регионов в стране.

Региональная финансовая политика во многом зависит от системы территориального разделения труда и отраслей специализации в региональном хозяйственном комплексе, который наличествует в том или ином регионе.

Методы обеспечения региональной финансовой политики:

1. Финансовая помощь в реструктуризации экономики депрессивных и отсталых регионов;

2. Формирование условий для привлечения денежных средств российских и иностранных инвесторов в реальный сектор экономики, необходимых для формирования рыночной инфраструктуры, системы оптовой и розничной торговли, рекламных агентств, сети производственной и рыночной инфраструктуры;

3. Формирование эффективной системы государственного регулирования цен на услуги и товары естественных монополий для населения и социально значимых объектов.

Выделяют следующие формы реализации региональной финансовой политики:

§ Разработка и осуществление субъектами региональных и участие в федеральных целевых программах социально-экономического развития;

§ Участие бюджетных ресурсов регионов в наиболее эффективных инвестиционных проектах;

§ Размещение на аукционной основе региональных заказов;

§ Создание на территории региона финансовых условий для создания технополисов в тех регионах, которые имеют высокий научный и кадровый потенциал и производственную инфраструктуру;

§ Содействие развитию малого и среднего бизнеса.

Региональная финансовая политика не может быть успешной без формирования эффективного регионального бюджета, который является не просто формой расходования денежных средств, но и финансовым планом региона, утвержденным в виде закона, который направлен на достижение макроэкономической стабилизации в регионе, а также на осуществление государственной промышленной политики в целях повышения экономического роста региона.

Региональный бюджет должен выполнять функции экономического и финансового регулятора социальных процессов, деловой и инвестиционной активности, функцию социальной стабилизации положения в регионе, обеспечения равных стартовых условий для развития бизнеса, функцию гаранта системы льготного кредитования в целях реструктуризации экономики и обеспечения развития приоритетных отраслей.