Принципы организации и функционирования бюджетной системы рф. Проблемы и направления функционирования бюджетной системы российской федерации

По мнению Л.А. Дробозиной : Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации следующие:

• - единство бюджетной системы;
• - разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
• - самостоятельность бюджетов разных уровней;
• - полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• - сбалансированность бюджета;
• - эффективность и экономность использования бюджетных средств;
• - общее покрытие расходов бюджета;
• - гласность;
• - достоверность бюджета;
• - адресность и целевой характер использования бюджетных средств.
• 1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.
• 2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ -- это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

З. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов:

• 1) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• 2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• З) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
• 4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
• 5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• 6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.
• 4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов , бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
• 5. Сбалансированность бюджета -- каждый бюджет должен быть сбалансирован, то есть объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
• 6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.
• 7. Общее покрытие расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.
• 8. Гласность -- это обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
• 9. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
• 10. Адресность и целевой характер бюджетных средств -- бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. (ДробозинаЛ.А., с.236-238)

Вывод к 1 главе: Бюджет, денежное обращение - это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения.

Рассмотрев бюджетную систему и бюджетное устройство, можно сделать некоторые выводы.

Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанностей, для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируется централизованный финансовый фонд - Федеральный бюджет. Средства Федерального бюджета являются главным источником финансирования структурной перестройки экономики, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства.

Бюджет государства - основной орудие перераспределения национального дохода.

К главным функциям бюджета можно отнести:

перераспределения национального дохода и ВВП;

государственное регулирование и стимулирование экономики;

финансовое обеспечение социальной политики;

контроль за образованием и использованием денежных средств.

Устройство бюджетной системы страны определяется формой государственного устройства – унитарное государство или федерация.

Страны с федеративным государственным устройством, к которым относится и Россия, имеют трехуровневую бюджетную систему:

1) государственный бюджет;

2) бюджеты членов федерации (штатов в США, Бразилии, Индии, земель в Германии, провинций в Канаде, субъектов федерации в России);

3) местные бюджеты.

В унитарных государствах бюджетная система включает в себя два уровня: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. До 1991 года бюджетная система бывшего СССР объединяла в себе:

· бюджет союза, бюджет социального страхования и государственные бюджеты 15 союзных республик. В состав последних включались государственные бюджеты 20 автономных республик, которые, в свою очередь, включали 53 тыс. местных бюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковых советов). Данная система была оформлена Конституцией СССР в 1924 г.

В настоящее время бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

· федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

· бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

· местные бюджеты (бюджеты городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений).

Таким образом, современная бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Принципы функционирования бюджетной системы России определены главой 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

1. единства бюджетной системы Российской Федерации;

2. разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

3. самостоятельности бюджетов;

4. равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

5. полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6. сбалансированности бюджета;

7. результативности и эффективности использования бюджетных средств;

8. общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9. прозрачности (открытости);

10. достоверности бюджета;

11. адресности и целевого характера бюджетных средств;

12. подведомственности расходов бюджетов;

13. единства кассы.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

· право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

· право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

· право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

· право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

· недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

· право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

· недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

· недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Сбалансированность доходов и расходов бюджетов является важнейшим условием проведения бюджетно-финансовой политики государства. Представительные органы власти имеют право устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если выявляется превышение дефицита, то осуществляется механизм секвестра расходов. Суть секвестра сводится к пропорциональному снижению государственных расходов ежемесячно по всем статьям расходов, исключая защищенные статьи. К защищенным статьям относятся: зарплата с учетом взносов на социальное страхование, стипендии, государственные пособия и др. Состав защищенных статей меняется.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

· субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

· средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

· добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

· расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

· расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

· отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) означает:

· обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

· обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

· стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам осуществляется с использованием Единого казначейского счета (ЕКС). Методологической основой ЕКС является принцип единства кассы: УФК по субъекту РФ открывает в РКЦ ГУ Центрального банка РФ счет 40101 «Доходы, подлежащие распределению органами Федерального казначейства». На данный счет подлежат зачислению все доходы, перечисляемые плательщиками данного субъекта РФ. На основании информации, введенной с платежных документов в базу данных текущего дня, по счету ежедневно формируется Сводный реестр поступивших доходов, в разрезе видов доходов. Доходы, поступившие на указанный счет, группируются по кодам бюджетной классификации с указанием итоговых сумм по каждому виду дохода бюджетной классификации.

Исполнение бюджетов организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

· принятие бюджетных обязательств;

· подтверждение денежных обязательств;

· санкционирование оплаты денежных обязательств;

· подтверждение исполнения денежных обязательств.

Свод бюджетов в целом по Российской Федерации или соответствующей территории носит название консолидированного бюджета . Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет страны. Консолидированный бюджет не утверждается в законодательном порядке и используется для аналитических и статистических целей.

В настоящее время консолидированный бюджет страны включает в себя в качестве самостоятельных частей: федеральный бюджет, 83 (по Конституции 89) бюджета субъектов РФ (в их числе 21 бюджет республик в составе РФ, 54 бюджета краев и областей, бюджеты городов Москва и Санкт-Петербург, бюджет ЕАО и 10 бюджетов автономных округов), тысячи бюджетов городов и районов, из которых 36 ‑ бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

Схема консолидированного бюджета субъекта РФ приведена на рис. 1.

Рис.1. Состав консолидированного бюджета субъекта РФ

Построение бюджетной системы РФ основано на конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) Бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) Местных бюджетов.

В настоящее время бюджетная система РФ включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджет еврейской автономной области, десять окружных бюджетов и бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

В состав федерального и территориального бюджетов входят целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющих целевое расходование средств. В числе таких фондов - дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга.

Кроме федерального и территориальных бюджетов (региональных и местных), в бюджетную систему входят государственный внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный внебюджетный фонд и внебюджетные фонды субъектов РФ обязательного медицинского страхования. До 1991 г. они входили в состав государственного бюджета, а в настоящее время имеется явная тенденция включения внебюджетных фондов в бюджет.

Функционирование бюджетной системы основано на следующих основополагающих принципах:

Принцип единства бюджетной системы РФ -- это единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, единый порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюдже-та, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет-ной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осу-ществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов , который означает:

1. право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2. наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской федерации;

3. законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

4. право органов государственной власти и органов государственного самоуправления самостоятельно определять направление расходов соответствующих бюджетов;

5. право органов государственной власти и органов государственного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6. недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

7. недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.

Принцип полноты отражения доходов и расходов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Росиийской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т.е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджетов и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны показываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

Принцип гласности предполагает:

1. обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления;

2. обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решения по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа государственной власти, либо между законодательным и исполнительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета - это надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов расходов и доходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Основы бюджетного устройства РФ определяются Конституцией страны и её государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа. Конституция Российской Федерации. 1993 г. ст. 71 и ст. 132

В соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом бюджетная система РФ состоит из трёх уровней:

Федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Местных бюджетов.

Бюджетная система РФ включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты городов Москвы и Санкт - Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов.

Схему консолидированного бюджета РФ иллюстрирует рис.1.

Рис. 1. Схема консолидированного бюджета РФ

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е бюджеты субъектов РФ не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

Консолидированный бюджет Российской Федерации -- это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Консолидированный бюджет Российской Федерации включает феде-ральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Россий-ской Федерации. В свою очередь консолидированный бюджет субъек-та Российской Федерации включает региональный бюджет, т. е. бюд-жет субъекта Российской Федерации, и местные бюджеты.

Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанно-стей, для финансового обеспечения общегосударственных меро-приятий формируется централизованный финансовый фонд -- федеральный бюджет. В ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды ре-гионального развития.

Через федеральный бюджет осуществляется процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного на-ционального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюд-жет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспо-собности государства, развитием науки, подготовки высококвалифи-цированных специалистов.

Региональные бюджеты -- центральное звено территориальных бюд-жетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, воз-ложенных на государственные органы управления субъекта Россий-ской Федерации.

В современных условиях все в большей степени региональ-ные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и не-производственной сфер на подведомственных территориях. Зна-чительно возрастает их координационная функция в экономиче-ском и социальном развитии территорий.

С помощью региональных бюджетов государство осуществ-ляет выравнивание уровней экономического и социального раз-вития территорий, которые в результате исторических, геогра-фических, военных и других условий отстали в своем экономи-ческом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

Местные бюджеты -- один из главных каналов доведения до населе-ния конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами на-селения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и разви-тие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продук-ции и услуги которых также являются важным компонентом обеспе-чения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансо-вым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между от-раслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомст-венных этим органам власти.

Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации следующие:

· единство бюджетной системы;

· разграничение доходов и расходов между уровнями бюд-жетной системы;

· самостоятельность бюджетов разных уровней;

· полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже-тов государственных внебюджетных фондов;

· сбалансированность бюджета;

· эффективность и экономность использования бюджетных средств;

· общее покрытие расходов бюджета;

· гласность;

· достоверность бюджета;

· адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюд-жетного законодательства, а также единый порядок финансиро-вания расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ве-дения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, ре-гиональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации -- это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Феде-рации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов.

1) право законодательных (представительных) органов госу-дарственной власти и органов местного самоуправления на каж-дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2) наличие собственных источников доходов бюджетов каж-дого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже-тов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расхо-дования средств соответствующих бюджетов;

5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финан-сирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно получен-ных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже-тов государственных внебюджетных фондов означает, что все до-ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюд-жетных фондов и иные обязательные поступления подлежат от-ражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государ-ственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюд-жетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Рос-сийской Федерации.

5. Сбалансированность бюджета -- каждый бюджет должен быть сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом рас-ходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюдже-та и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исхо-дить из необходимости достижения заданных результатов с ис-пользованием определенного бюджетом объема средств.

7. Общее покрытие расходов означает, что все расходы бюд-жета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

8. Гласность -- это обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюдже-тов, а также доступность иных сведений по решению законода-тельных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотре-ния и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодатель-ного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

9. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

10. Адресность и целевой характер бюджетных средств -- бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Бюджетная система Российской Федерации – это совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и закрепленная законодательно.

В соответствии с Конституцией и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней (рис. 6).

Рисунок 6 – Структура бюджетной системы Российской Федерации

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федера­ции, само­стоятельны и не включаются друг в друга, то есть бюджеты субъектов Россий­ской Федерации не включаются в федеральный бюд­жет, а местные бюджеты не включаются бюджеты субъектов РФ.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет РФ .

Основные параметры бюджетной системы РФ рассмотрены в таблице 7.

Таблица 7 - Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации

млрд. рублей

Характеристика бюджетной системы предполагает определение не только состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействие.

В ст. 28 Бюджетного кодекса РФ определены следующие принципы бюджетной системы РФ:

1) единство бюджет­ной системы;

2) разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы;

3) самостоятельность бюджетов разных уров­ней;

4) равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

5) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

6) сбалансированность бюд­жета;

7) результативность и эффективность использования бюджетных средств;

8) общее покрытие расходов бюджетов;

9) прозрачность (открытость);

10) дос­товерность бюджета;

11) адресность и целевой характер использова­ния бюджетных средств;

12) подведомственность расходов бюджетов и единства кассы.

1. Единство бюджетной системы - это единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюд­жетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодатель­ства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов и определению источников финансирования бюджетов за органами власти Российской Федера­ции, органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации и органами местного самоуправления.

3. Самостоятельность, важнейший принцип всех бюджетов, оз­начающий:

Право законодательных (представительных) органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджет­ный процесс;

Наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законо­дательством Российской Федерации;

Законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходова­ния средств соответствующих бюджетов;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирова­ния дефицитов соответствующих бюджетов;

Недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходами расходов бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муници­пальных образований означает:

Определение бюджетных полно­мочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,

Установление и исполнение расход­ных обязательств,

Формирование налоговых и неналоговых до­ходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов,

Определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных транс­фертов.

5. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюд­жетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и муници­пальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумули­рованных в бюджетной системе Российской Федерации.

6. Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюд­жета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

7. Для достижения результативности и эффективности использования бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов орга­ны власти и получатели бюджетных средств должны исходить из не­обходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Общее покрытие расходов - все расходы бюджета должны по­крываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

9. Прозрачность (открытость) предполагает:

Обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления ин­формации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

Обязательную открытость для общества и средств массовой ин­формации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государствен­ной власти, либо между законодательным (представительным) и ис­полнительным органами государственной власти.

10. Достоверность бюджета - это надежность показателей про­гноза социально-экономического развития соответствующей терри­тории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Адресность и целевой характер использования бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Единство кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

Между органами власти различных уровней возникают отношения по по­воду формирования и использования бюджетных средств, такие отношения на­зываются межбюджетными отношениями . Иначе межбюджетные отношения – это объективно обусловленная сис­тема оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Межбюджетные отношения включают в себя следующие ос­новные элементы:

Разграничение расходных обязательств между разными уровнями государственной власти;

Разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы государства;

Межбюджетное перераспределение средств.

Межбюджетные отношения в РФ строятся на основе бюджетного федера­лизма.

Бюджетный федерализм – отношения в государстве с федеративным уст­ройством между различными уровнями органов власти в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и других бюджетных доходов и расходов.

К основным принципам бюджетного федерализма относятся:

Сочетание интересов всех субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджет­ной системы;

Равенство бюджетных прав субъектов федерации;

Четкое разграничение функций и полномочий между органами власти разных уровней;

Самостоятельность каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;

Прозрачность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации указанные принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельность подавляющего большинства региональных и местных бюдже­тов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет пере­дачи расходных полномочий на региональный и местный уров­ни без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов и росту муниципального долга.

Выделяют следующие модели бюджетного федерализма :

Централизованная модель бюджетного федерализма предполагает разграничение пол­номочий бюджетов по расходам, не сопровождающихся наличием у них собствен­ных источников доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета. Са­мостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованная модель бюджетного федерализма определяется при­знанием высокой степени самостоятельности региональных и местных бюдже­тов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов равны полномочиям в сфере доходов. Однако при этой модели проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства затруднено, так как федеральные органы власти испытывают трудно­сти при контроле макроэкономических государственных программ, и действия региональных и местных властей могут вступать в противоречия с федераль­ным центром.

Для комбинированных моделей бюджетного федерализма характерны следующие особенности:

1. Использование горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания (вертикальное выравнивание подразумевает соответствие между объемом доходов и расходов бюджетов и погашение дефицитов бюджетов за счет федерального бюджета; горизонтальное выравнивание предполагает про­порциональное распределение налогового бремени между субъектами федера­ции для снижения неравенства налоговых возможностей различных террито­рий).

2. Повышение ответственности федерального центра за создание усло­вий для социально- экономического развития регионов, что сокращает самостоятельность регионов и увеличивает необходимость контроля со стороны центра.

3. Значительная доля бюджетных трансфертов из вышестоящих бюд­жетов нижестоящим.

Существующий бюджетный федерализм в России тяготеет к централизо­ванному типу, где субъекты имеют различную степень бюджетной самостоя­тельности (т.е. высокие или низкие возможности формирования доходной части бюджета).

По этому признаку все субъекты РФ можно разделить на доноров и реципи­ентов. Регионы-доноры имеют высокую степень бюджетной самостоятельно­сти и, не смотря на то, что примерно 50% налогов отчисляют в федеральный бюджет, свои потребности финансируют только за счет собственных доходов (не финансовой помощи). Регионы-реципиенты имеют низкую степень бюд­жетной самостоятельности, и в их доходах обязательно присутствует финансо­вая помощь (до 80%), свои потребности финансируют, в основном, за счет по­ступлений из федерального бюджета.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить сле­дующие основные проблемы во взаимоотношениях между уровнями власти.

1. Проблема, связанная с определением доходов каждого из уровней бюджета. Сегодня в России налоговые доходы все больше концен­трируются в федеральном бюджете, что формирует «налоговые ножницы», характеризующие процесс «перекачки» налогового по­тенциала в федеральный бюджет.

2. Проблема, связанная с определением расходных полномочий. При одновременной концентрации доходов в центре основная масса социально значимых задач «сбрасывается» на уровень субъектов Фе­дерации и местные органы власти, в результате все бюджеты ниж­них уровней власти имеют дефицит. В результате в субфедеральных бюджетах возникает временной разрыв между движением денежных средств из регионального бюджета в федеральный и из федерального в субфедеральный. Поэтому субъекты вынуждены для погашения разрыва использовать кредиты и займы.

В России проблемы бюджетного федерализма настолько обострились, что при пассивной роли государства среди ряда регионов создались многократные увеличения разрывов по уровню доходов их населения и экономическому развитию.